Муниципальное право российской федерации как комплексная отрасль права. Муниципальное право Местный бюджет и другие муниципальные финансы

План:

1. Понятие отрасли муниципального права.
К концу 90-х годов в системе российского права обособилась новая отрасль - муниципальное право.
Согласно наиболее распространенному в теории права мнению ученых отрасли права должны обладать собственными, присущими только им предметом и методом правового регулирования, позволяющими разграничить конкретные отрасли.
В учебной литературе отрасль характеризуется в виде совокупности норм, регулирующих определенную группу общественных отношений. 1
Предпосылками обособления новой отрасли - муниципального права, явились по мнению И.В.Выдрина и А.Н.Кокотова:
1) сложившаяся устойчивая и многослойная группа отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления;
2) количественное и качественное наращивание системы правовых норм, регламентирующих местное самоуправление.
В названной новой отрасли употребляется термин "муниципальный". Слово это происходит от латинского "municipium". В республиканскую эпоху римской истории так назывались города, пользовавшиеся правами самоуправления.
Профессор Л.А.Велихов в работе "Основы городского хозяйства" (1928 г.) так объясняет значение термина "муниципалитет": "Munis" по латыни значит тяжесть, тягота, бремя, а "capio", "recipio" - беру, прилагаю. Соответственно, городское управление, как бы берущее на себя, по уполномочию города и с разрешения правительства, бремя общественной власти, выполнения общественных задач и распоряжения хозяйственными делами, называется муниципалитетом…"1.
В современном словаре иностранных слов муниципалитет - орган местного самоуправления, а также здание, занимаемое им. Второе значение этого термина: низшая административно-территориальная единица в Австралии, Венесуэле и ряде других государств.
В современном законодательстве термины "муниципальный", "местный" употребляются как равнозначные применительно к самоуправленческим отношениям. Таким образом, муниципальное право можно охарактеризовать как право местного самоуправления. Причем, термины "муниципальный", "муниципалитет" применимы в нашей стране как к городскому самоуправлению и его органам, так и к самоуправлению, осуществляемому в сельских поселениях и на других территориях.
Муниципальное право - комплексная отрасль права.
Муниципальное право не является профилирующей (основной) самостоятельной отраслью права, поскольку у него отсутствует собственный основной метод регулирования. Согласно утвердившейся в юридической литературе позиции, муниципальное право представляет собой комплексное правовое образование.1
По мнению И.В.Выдрина и А.Н.Кокотова комплексность муниципального права обусловлена во-первых, тем, что его предмет образуют комплексные общественные отношения различных сфер - финансов, налогов, землепользование и др., а во-вторых, двойственной природой муниципальных правовых норм 2. Своеобразие норм выражается в том, что они как бы распределены "по двум адресам". С одной стороны, они выступают как нормы основных отраслей права (например, конституционного, административного, финансового), а с другой - входят во вторичную правовую структуру - комплексную отрасль права.
Подводя итог сказанному, можно привести определение муниципального права, данное О.Е.Кутафиным и В.И.Фадеевым.
"Муниципальное право Российской Федерации - это комплексная отрасль российского права, представляющая совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления".

2. Предмет и метод муниципального права.
В процессе структуризации системы права, деления его на отрасли, ведущим фактором выступает предмет правового регулирования, под которым понимается круг однородных общественных отношений.
Предметом муниципального права являются однородные отношения, возникающие в процессе реализации населением права на местное самоуправление. Ряд авторов выделяют четыре группы общественных отношений, составляющих предмет муниципального права.
Отношения, связанные:
а) со способностью местного населения непосредственно решать вопросы местного значения (выборы, местные референдумы и др.);
б) с организацией и деятельностью органов, выборных должностных лиц местного самоуправления;
в) с функционированием различных отраслей местного хозяйства через определение компетенции муниципальных образований и статуса различных объектов муниципального имущества;
г) с осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Более дробную классификацию отношений местного самоуправления, составляющих предмет отрасли муниципального
права, предлагает Е.С.Шугрина. Это отношения: 1) возникающие в процессе формирования органов местного самоуправления, связанные с разделением полномочий между представительными и исполнительными органами на местах; 2) складывающиеся в процессе деятельности органов местного самоуправления по управлению муниципальным хозяйством, формированию и использованию местного бюджета, установлению и взиманию местных налогов и сборов, иные отношения, связанные с управленческой деятельностью; 3) возникающие в процессе осуществления принадлежащей народу власти (при использовании форм непосредственной демократии); 4) по поводу обязательств муниципальных органов перед органами государственной власти; 5) связанные с организацией и деятельностью особых муниципальных органов (органов территориального общественного самоуправления)1.
По нашему мнению, к перечню групп общественных отношений, составляющих предмет муниципального права, следует также добавить общественные отношения, возникающие в ходе взаимодействия, сотрудничества муниципальных образований, органов местного самоуправления друг с другом, а также с коммерческими организациями, не являющимися муниципальными.
Предмет правового регулирования не является единственным критерием подразделения отраслей права внутри правовой системы. В качестве дополнительного, производного от основного (предмета) применяется такой критерий, как метод правового регулирования. Как отмечает Д.А.Керимов, "метод правового регулирования определяется в основном его предметом, но зависит также от интересов и целей государства при выборе форм воздействия на соответствующие общественные отношения"1.
Муниципальное право, являясь комплексной отраслью, заимствует методы, используемые в различных отраслях. Поскольку местное самоуправление охватывает сферу публичного и частного права, правовое регулирование основано на сочетании императивного и диспозитивного методов. Местное самоуправление является преимущественно публично правовым институтом и поэтому чаще всего применяется императивный метод в сочетании с обязывающими и запрещающими способами регулирования. Помимо названных двух способов правового регулирования в теории права выделяется также и третий - дозволение, т.е. предоставление лицу права на определенное собственное поведение, совершение тех или иных действий2. Дозволение, определяющее диспозитивный характер правового регулирования, также широко используется в муниципальном праве. Так, в соответствии со ст.132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка.
Императивный и диспозитивный методы дополняются методом гарантий. В ст.133 Конституции РФ местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.
Императивный, диспозитивный и гарантирующий методы правового регулирования, свойственные прежде всего федеральному уровню нормативной регламентации местного самоуправления, предопределяют, по мнению И.В.Выдрина и А.И.Кокотова, метод саморегуляции, присущий автономному уровню, охватывающему отдельные муниципальные образования.

3. Система муниципального права.
Муниципальное право как отрасль права обладает всеми признаками системного правового образования. Внутри отрасли происходит дифференциация права, выражающаяся в делении ее на ряд правовых институтов. Как отмечает Д.А.Керимов, "отдельная правовая норма, как правило, не в состоянии урегулировать с требуемой полнотой и всесторонностью то или иное общественное отношение без сочетания, взаимодействия с другими правовыми нормами, направленными на регулирование того же отношения. Совокупность этих правовых норм, соединенных между собой в определенное системное целое, и образует правовой институт"2.
В.И.Фадеев определяет систему муниципального права как "объединение муниципально-правовых норм в муниципально-правовые институты, расположенные в определенной последовательности в зависимости от их значения и роли в регулировании муниципальных отношений3.
При характеристике системы муниципального права нами выделялась общая и особенная части.
К общей части относятся следующие муниципально-правовые институты.
1. Правовые основы местного самоуправления.
2. Территориальные основы местного самоуправления.
3. Организационные основы местного самоуправления.
4. Финансово-экономические основы местного самоуправления.
5. Гарантии местного самоуправления.
6. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц.
Наряду с перечисленными институтами, в систему муниципального права, по нашему мнению, входит и такой самостоятельный институт как территориальное общественное самоуправление населения.
Муниципально-правовые нормы, регулирующие общественные отношения, связанные с формированием и деятельностью территориальных общин, органов территориального общественного самоуправления населения, развитием национальных форм общественного самоуправления, несомненно, имеют свои особенности, обладают относительной самостоятельностью, устойчивостью и автономностью функционирования, т.е. всеми признаками, присущими правовому институту.
К особенной части относятся правовые институты, объединяющие нормы, регулирующие полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц. К ним, в частности, относятся:
а) полномочия органов местного самоуправления в сфере социально-экономического развития;
б) полномочия органов местного самоуправления в сфере социально-культурного развития;
в) полномочия органов местного самоуправления по обеспечению общественной безопасности и правопорядка.
На наш взгляд, оправдано выделение в системе муниципального права специальной части, включающей нормы, которые регулируют организацию местного самоуправления в отдельном регионе1.

ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЯ:
1.Какие основные признаки вторичного правового образования - комплексной отрасли муниципального права?
2. В чем своеобразие муниципальных правовых норм?
3. Какие группы общественных отношений составляют предмет муниципального права?
4. Назовите способы правового регулирования муниципального права.
5. Какие правовые институты входят в систему муниципального права.

ТЕМА 2. Источники муниципального права, муниципально-правовые нормы и отношения.
План:

1. Понятие источника муниципального права.
В общей теории права принято различать понятия источника права в материальном и формальном, юридическом смыслах. В первом значении под источником права понимаются те факторы, которые определяют само содержание права. К ним принято относить материальные условия жизни общества, свойственные ему экономические отношения. В юридическом смысле в качестве источника права рассматриваются формы, в которых объективируются и получают обязательную силу правовые нормы. Формами, выполняющими такую функцию, выступают в Российской Федерации соответствующие нормативно-правовые акты, действующие в настоящее время и муниципально-правовые договоры. Таким образом, источниками муниципального права являются действующие правовые акты, содержащие нормы муниципального права и муниципально-правовые договоры.
ИСТОЧНИКИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА
Международные нормы
Европейская Хартия о местном самоуправлении

Федеральные нормы
КОНСТИТУЦИЯ РФ
ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ЗАКОНЫ
Муниципальные отраслевые Иных отраслей права, используемые
муниципальным правом
"Об общих принципах ГК РФ, КоАП РСФСР,
организации местного Земельный Кодекс РСФСР
самоуправления в РФ"
Подзаконные акты
УКАЗЫ ПРЕЗИДЕНТА, ПОСТАНОВЛЕНИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА

Нормативные акты субъектов Федерации
Закон Тюменской области "О местном самоуправлении"

Локальные нормативные акты
Устав г. Тюмени

2. Система источников муниципального права.
Выделяют четыре группы нормативно-правовых актов с учетом различных уровней правового регулирования муниципальных отношений.
К нормативно - правовым актам первого уровня относятся международные нормы, например Европейская Хартия местного самоуправления от 15.10.85 г., ратифицированная Федеральным Законом от 11.04.98 г. № 55-ФЗ. Значение Хартии как источника муниципального права состоит в следующем:
- устанавливает и закрепляет общепризнанные принципы существования местного самоуправления в политико-правовой системе государств;
- определяет минимальные гарантии местного самоуправления, требуемые от органов государственной власти;
- имеет приоритет перед национальным правом.
Второй уровень представлен федеральным законодательством, содержащим муниципальные нормы права. Среди данных актов первостепенное значение имеет действующая Конституция РФ, выделяемая в первый подуровень.
В Конституции РФ 1993 г. местному самоуправлению посвящена гл. 8. Принципиальные положения, касающиеся местного самоуправления, содержатся также в ст. ст. 3 и 12. Значение Конституции как источника муниципального права состоит в том, что она:
- придает институту местного самоуправления статус одной из основ конституционного строя, закрепляя постулат о том, что органы местного самоуправления являются формой осуществления народом своей власти, формой реализации его суверенитета. Таким образом определена природа и "естественный" характер местного самоуправления в нашем государстве;
- выделяет два основополагающих принципа местного самоуправления: самостоятельность в пределах своих полномочий и "невключенность" в систему органов государственной власти;
- очерчивает рамки компетенции местного самоуправления, закрепляя перечень основных вопросов местного значения;
- определяет основные гарантии местного самоуправления.
К следующему подуровню относят федеральные законы, содержащие нормы муниципального права. Среди них:
а) специальные муниципальные законы, например ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", Закон РФ "О местном самоуправлении в РФ", ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления";
б) отраслевые законы, например ГК РФ, Бюджетный Кодекс РФ, ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ".
Значение этого подуровня состоит в следующем:
- детализирует, конкретизирует положения, содержащиеся в Конституции РФ;
- определяет понятие и принципы местного самоуправления в РФ, предметы ведения РФ, субъектов федерации и органов местного самоуправления в сфере организации и осуществления местного самоуправления в РФ, территориальные и финансово-экономические основы местного самоуправления, гарантии осуществления местного самоуправления и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, регулирует прочие вопросы;
- создает возможность для дальнейшего правового регулирования указанных отношений на региональном уровне.
К третьему подуровню относятся иные федеральные нормативно-правовые акты.
К источникам третьего уровня относятся законы и другие нормативно-правовые акты субъектов федерации, например, Закон Тюменской области "О местном самоуправлении", Закон Тюменской области "О порядке отзыва выборного лица местного самоуправления в Тюменской области". Данные источники:
- применительно к специфике конкретного региона развивают и дополняют соответствующие положения Конституции и федерального законодательства;
- создают возможность для дальнейшего правового регулирования отношений местного самоуправления на локальном уровне.
Источниками четвертого уровня выступают так называемые локальные нормативные акты. Речь идет о нормативных установлениях, регулирующих общественные отношения в сфере местного самоуправления и исходящих от самого населения муниципальных образований и органов местного самоуправления. Среди локальных нормативных актов, являющихся источниками муниципального права, на первом месте стоит Устав муниципального образования.
Устав - это документ комплексного характера, наиболее полно отражающий правовой статус муниципальных образований. Устав имеет сложную юридическую природу. С одной стороны, он носит локальный характер:
- создается на основе федерального и регионального законодательства;
- не должен противоречить федеральному и региональному законодательству;
- действует только на территории соответствующего муниципального образования.
С другой стороны, это:
- документ высшей юридической силы на данной территории;
- все другие муниципальные нормативно-правовые акты принимаются на его основе и во его исполнение;
- все другие акты не могут ему противоречить под страхом признания недействительными.
Устав муниципального образования принимается на референдуме непосредственно населением или выборным представительным органом местного самоуправления. Устав проходит государственную регистрацию либо в органах юстиции, либо в высшем законодательном органе субъекта федерации. Порядок регистрации Уставов муниципальных образований в Тюменской области регулируется Законом Тюменской области "О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований в Тюменской области".
Второй формой муниципального права являются муниципально-правовые договоры - двусторонние или многосторонние соглашения, регулирующие отношения, связанные с осуществлением местного самоуправления.
Муниципально-правовые договоры могут заключаться между органами местного самоуправления, между государственными органами и органами местного самоуправления, а также между органами местного самоуправления и другими субъектами права.
3. Муниципально-правовые нормы.
Муниципально-правовые нормы - это правовые нормы, закрепляющие и регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления.
По характеру предписаний делятся на:
- управомочивающие (например, органы местного самоуправления самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальной собственностью - ст. 29 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ");
- обязывающие (например, наличие выборных органов местного самоуправления в муниципальном образовании является обязательным - ст. 14 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ");
- запрещающие (например, запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленный ст.133 Конституции Российской Федерации).
По степени определенности содержащихся в них предписаний:
- императивные (например, обязательность рассмотрения органами государственной власти обращений органов местного самоуправления - ст. 45 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ");
- диспозитивные (например, установление возможности осуществления полномочий главой муниципального образования - ст. 18 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ").
4. Муниципально-правовые отношения.
Муниципально-правовые отношения - это регулируемые нормами муниципального права общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления в муниципальных образованиях.
Субъектами муниципально-правовых отношений выступают: муниципальные образования, население муниципальных образований, органы местного самоуправления, граждане, члены выборных представительных органов местного самоуправления, должностные лица органов местного самоуправления и муниципальные служащие, органы территориального общественного самоуправления, ассоциации и союзы муниципальных образований, государственные органы, общественные объединения, предприятия, учреждения и организации различных форм собственности.

СУБЪЕКТЫ МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ

По содержанию муниципально-правовые отношения можно подразделить на следующие группы:
- связанные с местом и ролью местного самоуправления в конституционно-правовом механизме государства;
- связанные с созданием муниципальных образований;
- связанные с организацией и деятельностью органов местного самоуправления;
- связанные с непосредственным осуществлением населением местного самоуправления;
- связанные с определением и разграничением компетенции как по "вертикали" (между органами местного самоуправления и государством), так и по "горизонтали" (между различными органами местного самоуправления и органами ТОС);
- отраслевые отношения, связанные с муниципальным хозяйством.

ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЯ:
1. Определите понятие и укажите виды источников муниципального права.
2. Дайте характеристику Конституции Российской Федерации как источника муниципального права.
3. Дайте характеристику законодательства субъектов Российской Федерации в системе источников муниципального права.
4. Дайте характеристику Устава муниципального образования как источника муниципального права.
5. Определите понятие муниципально-правовых норм.
6. Дайте классификацию муниципально-правовых норм.
7. Определите понятие муниципально-правовых отношений.
8. Назовите субъектов муниципально-правовых отношений.
9. Дайте классификацию муниципально-правовых отношений.

ТЕМА 3. Муниципальное право как отрасль правовой науки и учебная дисциплина.
План:
1. Понятие и предмет муниципального права как отрасли юридической науки.

1. Понятие и предмет муниципального права как отрасли
юридической науки.
Понятие "Муниципальное право" используется не только
для наименования отрасли российского права, но и для обозначения научной дисциплины. Муниципальное право как научная дисциплина является самостоятельной отраслью юридической науки. Как и любая наука, муниципальное право имеет свой собственный предмет исследования. Быстрое развитие науки государственного (конституционного) права в 90-х годах и одновременное резкое сужение науки советского государственного строительства предопределила отпочкование от этих наук муниципального права. Этот этап развития государствоведческих наук вполне вписывается в объективную потребность уточнения время от времени их предмета.
Как отмечает Д.А.Керимов, необходимость периодического возвращения к рассмотрению предмета науки - "это вполне закономерный процесс, поскольку само развитие не только влечет за собой количественное расширение и качественное изменение тех явлений, которые неизбежно включатся в орбиту исследования, но и представляет собой все более всестороннее и углубленное проникновение в эти явления, в их взаимосвязи и взаимоотношения"1.
Формирование на практике института местного самоуправления, необходимость углубленного изучения форм самоорганизации населения, раскрытие сущности местной власти, определения направлений сотрудничества органов местного самоуправления с органами государственной власти, научного прогнозирования перспектив развития этой формы народовластия, обусловили вычленение из предметов таких отраслевых юридических наук как конституционное право, административное право самостоятельного предмета муниципального права. При этом невозможно провести между предметами этих и иных юридических наук абсолютную разграничительную линию, поскольку сами общественные и правовые явления и процессы, в том числе и в сфере местного самоуправления, органически между собой связаны, взаимодействуют и взаимопроникают в ходе своего развития. Однако это утверждение не исключает возможность и необходимость определения специфического предмета науки муниципального права.
Предметом научной дисциплины "муниципальное право", по мнению Е.С.Шугриной, является организация и функционирование местного самоуправления, проблемы правового регулирования местного самоуправления1. Данное определение, на наш взгляд, непонятно и нуждается в уточнении. Предмет научной дисциплины муниципального права составляют не только проблемы правового регулирования местного самоуправления, нормы муниципального права и регулируемые ими общественные отношения, существующие в данное время, но, как считает В.И.Фадеев, и практика правового регулирования организации и деятельности местной власти на предыдущих этапах развития российской государственности, а также изучение зарубежного опыта местного самоуправления2
Определение понятия предмета науки муниципального права предполагает выяснение соотношения и взаимодействия ее с другими отраслевыми юридическими науками. Как отмечает Д.А.Керимов, "взаимодействие наук вообще является необходимой и актуальной потребностью развития самой науки, повышения качества, эффективности и результативности научных исследований"1. Современная практика местного самоуправления ставит перед юридической наукой в целом такие комплексные задачи, которые не в состоянии решать порознь ни конституционное право, ни административное право, ни другая отраслевая наука. Решение многих проблем местного самоуправления возможно лишь при сотрудничестве и взаимодействии отраслевых юридических наук. Взаимодействуя с науками конституционного права, гражданского, административного, финансового, земельного, экологического права, муниципальное право интегрирует теоретические знания этих наук, касающиеся проблем местного самоуправления, в целостную систему научных знаний о муниципальном праве.
Подводя итог рассуждениям о научной дисциплине муниципального права, приведем ее определение, данное В.И.Фадеевым. "Научная дисциплина муниципального права - это совокупность знаний, идей, теорий о местном самоуправлении, о формах и практике его осуществления и правового регулирования"2.
Наука муниципального права использует как общенаучные методы исследования (диалектический, системный, социологический), так и специальные (сравнительно-правовой, нормативно-логический, структурно-функциональный, историко-юридический).
2. Источники научной дисциплины муниципального права.
Теоретической основой муниципального права являются общепризнанные ценности муниципальной демократии и муниципального управления, которые нашли свое отражение, в частности, в Европейской Хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы 15 октября 1985 г., согласно которой:
местное самоуправление составляет одну из основ любого демократического строя;
право граждан на участие в управлении государством может быть непосредственно осуществлено именно на местном уровне;
существование обеспеченной реальной властью органов местного самоуправления обеспечивает эффективное и одновременно приближенное к гражданину управление;
органы местного самоуправления, созданные демократическим путем, должны иметь широкую автономию в отношении своей компетенции, порядка ее осуществления и необходимые для этого средства.
Теоретическими источниками муниципального права являются фундаментальные научные труды ученых и видных деятелей движения дореволюционной России В.Н.Лешкова, А.И.Васильчикова, В.П.Безобразова, Б.Б.Веселовского, А.Д.Градовского, Н.И.Лазаревского, Н.М.Коркунова, М.И.Свешникова.
К числу источников научной дисциплины муниципального права относятся научные работы, посвященные проблемам местного самоуправления, С.А.Авакьяна, Г.В.Барабашева, Д.Н.Бахраха, А.А.Безуглова, Н.С.Бондаря, В.И.Васильева, И.В.Выдрина, М.А.Краснова, А.Н..Кокотова, В.А.Крекова, О.Е.Кутафина, В.А.Пертцика, Н.В.Постового, А.Я.Сливы, Ю.А.Тихомирова, В.И.Фадеева, К.Ф.Шеремета, Е.С.Шугриной и др.
Наряду с теоретическими источниками научной дисциплины муниципального права ее научную базу составляют юридические источники: Конституция РФ, федеральные законы, иные федеральные нормативно-правовые акты, конституции и уставы субъектов РФ, законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ по вопросам местного самоуправления, а также уставы муниципальных образований, нормативно-правовые акты органов местного самоуправления.
Источником муниципального права как научной дисциплины является также практика муниципальной деятельности в нашей стране.
3. Муниципальное право как учебная дисциплина.
В соответствии с Государственными стандартами высшего профессионального образования по специальностям "юриспруденция", "государственное и муниципальное управление" предусмотрено обязательное преподавание в вузах учебной дисциплины "муниципальное право РФ".
Задачами муниципального права как учебной дисциплины являются: оказание помощи будущим юристам в изучении основ местного самоуправления, организационно-правовых форм и гарантий его осуществления, полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления1.
Одной из важнейших задач муниципального права как учебной дисциплины является также изучение особенностей организации и деятельности местного самоуправления в отдельных регионах, приобретение в ходе учебных занятий и учебной практики конкретных навыков участия в деятельности различных органов местного самоуправления. В этих целях полезно использовать в ходе учебного процесса организационно-деятельностные игры, круглые столы с участием практических работников, прецедентные методы обучения, моделирование конкретных проблемных ситуаций, привлечение студентов к нормотворческой деятельности, разработке проектов нормативно-правовых актов органов местного самоуправления и другие интерактивные способы усвоения муниципальных знаний.
Система учебной дисциплины муниципального права, в основном, соответствует системе муниципального права как отрасли права и включает в себя общую часть, особенную и специальную части. Общая часть курса охватывает важнейшие направления деятельности российского государства по установлению принципов и организационно-правовых основ деятельности представительных и исполнительных органов местного самоуправления, разграничению их компетенции, осуществлению экономической, финансовой, кадровой политики на местах и др. В общей части рассматриваются различные концепции, модели местного самоуправления, учтен опыт функционирования муниципальных органов зарубежных стран.
Особенная часть курса предусматривает изучение деятельности органов местного самоуправления по реализации полномочий в основных сферах жизнедеятельности муниципальных образований.
Специальная часть посвящена особенностям организации и деятельности органов местного самоуправления Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов.

ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЯ:
1. Назовите основные проблемы, которые изучает наука муниципального права.
2. В чем отличие предмета науки муниципального права от предмета конституционного права?
3. Какие теоретические источники научной дисциплины муниципального права Вы знаете?
4. Какие учебники и учебные пособия по муниципальному праву имеются в библиотеке университета?

Министерство образования и науки ГОУ ВПО

Южно-Уральский Государственный Университет

Кафедра: «Конституционного и административного права »

Курсовая работа

По курсу: «Муниципальное управление»

Тема: «Муниципальное право»

Проверил: Сушков

Сергей Юрьевич

Выполнил: Хлыбова Наталья

группа Ю-409

г. Челябинск. 2011

Аннотация

Целью курсовой работы является изучение и раскрытие муниципального права как отрасли, как науки и учебной дисциплины.

Задачи работы:

1. Раскрыть понятие муниципального права как отрасли. Определить предмет и методы исследования.

2. Рассмотреть систему и источники муниципального права как отрасли, как науки и учебной дисциплины.

3. Проанализировать место отрасли муниципального права в правовой системе РФ

4. Рассмотреть эволюцию научной дисциплины в РФ

5. Раскрыть цели и задачи учебной дисциплины муниципальное право.

Структура работы: состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы.

В результате работы были сделаны выводы.

Введение

Глава 1. Муниципальное право как отрасль права

1. Понятие муниципального права. Предмет и метод муниципального права

2. Система отрасли муниципального права

3. Источники отрасли муниципального права

4. Место муниципального права в правовой системе РФ

Глава 2. Муниципальное право как наука

1. Понятие муниципального права как науки. Методы науки

2. Система муниципального права как науки

3. Источники науки муниципальное право

4. Эволюция научной дисциплины

Глава 3. Муниципальное право как научная дисциплина

1. Цели и задачи дисциплины

Заключение

Практически значения муниципальный и местный идентичны и в равной мере употребляются по отношению к явлениям и структурам, связанным с местным самоуправлением.

Муниципальное право - комплексная отрасль права, сформировавшаяся на стыке нескольких отраслей. В основе данной характеристики муниципального права лежат особенности его предмета: общественные отношения, составляющие предмет муниципального права, представляют собой сложную, комплексную систему экономических, финансовых, социально-культурных, политических, организационно-управленческих отношений, возникающих в процессе организации и осуществления муниципальной власти, решения населением вопросов местного значения. Комплексный характер муниципального права означает, что это вторичная отрасль, которая формируется и развивается во многом «за счет» других, в первую очередь профилирующих, отраслей, заимствуя у них отдельные нормы и целые институты.

Муниципальное право - самостоятельная отрасль права, так как:

1) Конституция Российской Федерации закрепила местное самоуправление как один из каналов осуществления народовластия (ч. 2 ст. 3), наделила население городских, сельских поселений и иных территорий статусом субъекта права (ст. 8, 9);
2) муниципальное право регулирует отношения в сфере местного самоуправления как одной из форм единой публичной власти;
3) местное самоуправление не входит в систему государственной власти. Местное самоуправление можно рассматривать как элемент системы сдержек и противовесов;
4) местное самоуправление призвано решать вопросы местного значения, т.е. вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Предмет муниципального права - отношения в сфере осуществления местного самоуправления.

Отношения в сфере осуществления местного самоуправления - деятельность населения, которая:

А) признается и гарантируется Конституцией Российской Федерации;
б) осуществляется населением самостоятельно и под свою ответственность;
в) направлена на решение непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения;
г) осуществляется исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

В целом муниципальное право регулирует общественные отношения, совокупность которых можно представить в виде следующих основных групп:

Отношения, возникающие в результате организации местного самоуправления как института народовластия;
- отношения, возникающие в процессе реализации права населения муниципального образования, а также отдельного гражданина на местное самоуправление;
- отношения, возникающие в связи с организацией деятельности представительных, исполнительно-распорядительных и иных органов местного самоуправления;
- отношения, связанные с регулированием статуса членов выборных органов и должностных лиц, наделенных полномочиями на отдельные публично-властные функции в сфере местного самоуправления, муниципальной службы, и муниципальных служащих;
- отношения, связанные с наделением отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления;
- отношения, возникающие в процессе взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти;
- отношения, возникающие в процессе межмуниципального сотрудничества.

На основе предмета муниципального права можно сформулировать и его понятие.

Муниципальное право представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в процессе осуществления организации и функционирования местного самоуправления.

Следует учитывать, что это определение отражает не все, а лишь основные, наиболее важные характеристики муниципального права.

Под методом правового регулирования в муниципальном праве понимается совокупность средств и способов, с помощью которых правовые нормы воздействуют на общественные отношения в системе местного самоуправления, регулирую их.

В связи с тем, что муниципальное право охватывает сферы публичного и частного права, оно сочетает два способа регулирования общественных отношений в системе местного самоуправления: императивный и диспозитивный.

Императивный метод состоит в том, что в системе местного самоуправления принимаются решения на местных референдумах, собраниях, сходах, представительными и исполнительными органами местного самоуправления, должностными лицами местного самоуправления, которые обязательны к исполнению всеми субъектами правоотношений, действующими в пределах границ муниципального образования, т.е. в данном случае налицо отношения соподчиненности субъектов правоотношений, зависимость одних от других.

В случае невыполнения решений местного самоуправления, принятых в пределах его компетенции, наступает ответственность в соответствии с действующим законодательством.

Императивный метод предусмотрен законодательством о местном самоуправлении для депутатов и выборных должностных лиц.

Диспозитивный метод заимствован из сферы частного права. Органы местного самоуправления являются юридическими лицами и самостоятельно выступают в гражданском обороте. Они вправе заключать договоры с юридическими лицами, с государственными органами. В данном случае применяется принцип юридического равенства субъектов отношений.

Муниципальные образования являются собственниками муниципальной собственности. От их имени органы местного самоуправления управляют и распоряжаются муниципальной собственностью.

При формировании муниципальной собственности органы местного самоуправления приобретают движимое и недвижимое имущество путем заключения договоров купли-продажи и т.д.

Таким образом, муниципальное право характеризуется сочетанием двух методов регулирования отношений в системе местного самоуправления: императивного и диспозитивного, что и отличает его от других отраслей права.

Муниципальное право воздействует на общественные отношения с помощью таких правовых приемов (способов), как предписание, дозволение, запрет, сочетание которых и определяет характер правового регулирования.

Преобладание предписания в комплексе способов юридического воздействия на общественные отношения характерно для императивного регулирования, которое предполагает субординацию субъектов, прямое подчинение. Правоотношения в данном случае возникают, как правило, в результате и на основании властного предписания. Наличие отношений соподчиненности характерно, например, для административного права, регулирующего управленческие отношения.

Дозволение, признающее равноправие сторон, лежит в основе диспозитивного регулирования. Основанием возникновения правоотношений при этом выступает обычно договор. Диспозитивный метод регулирования присущ отраслям частного права: гражданскому, семейному и др. Наиболее сильное воздействие имеет место со стороны норм и институтов гражданского права. Гражданский кодекс РФ, как и другие нормативно-правовые акты гражданского законодательства, достаточно широко регулирует имущественные отношения с участием муниципальных образований, других субъектов (участников) местного самоуправления, которые становятся в этом случае одновременно и субъектами гражданского права. В ГК РФ закрепляется положение о том, что «городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами» (п. 1 ст. 124). От имени муниципального образования могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности органы местного самоуправления (ст. 125 ГК РФ). В рамках институтов гражданского права регулируются также отношения муниципальной собственности (ст. 215 ГК РФ) и ее (ст. 217 ГК РФ), правовой режим муниципальных унитарных предприятий (ст. 113 ГК РФ) и муниципальных учреждений (ст. 120 ГК РФ) и т.п.

Используются в муниципальном праве и запреты - способ юридического воздействия на поведение субъектов права, применяемый и при императивном, и при диспозитивном регулировании. Статья 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» запрещает лишать население городского, сельского поселения независимо от его численности права на осуществление местного самоуправления.

В муниципальном праве используется также метод гарантий, который широко применяется, прежде всего, на федеральном уровне правового регулирования местного самоуправления. Особенность этого способа воздействия состоит в том, что государство, признав местное самоуправление особым уровнем власти народа, установив, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, что местное самоуправление самостоятельно решает вопросы местного значения, приняло на себя обязанность обеспечить не только судебную защиту от нарушений прав местного самоуправления, но и его организационную, финансовую, экономическую самостоятельность. В качестве примера можно привести ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которая устанавливает, что образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается. В соответствии с данным Законом федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны обеспечивать муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности (ст. 37).

Можно говорить об особом значении в муниципальном праве метода гарантий. Такая значимость объясняется федеративным характером государства, предоставляющим широкие полномочия субъектам Российской Федерации в области местного самоуправления. В целях обеспечения прав местного самоуправления Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» строго разграничивает полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления. При этом закрепляется, что федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие нормы муниципального права, не могут ограничивать гарантированные Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» права местного самоуправления.

Таким образом, в муниципальном праве не используется один из методов правового регулирования в качестве основного, специфического, присущего данной отрасли права, а имеет место синтез методов правового регулирования, что обусловлено предметом муниципального права и комплексным характером отрасли «муниципальное право». Все это создает особый режим муниципально-правового регулирования.

Право муниципальной собственности

Право муниципальной собственности относится к публичному праву. Это самостоятельная форма права собственности. Три полномочия собственника в данной форме права собственности осуществляются представительным органом с учетом мнения населения муниципального образования и в его интересах. Муниципальное образование – образование, в котором имеется орган самоуправления (города, районы в городах, поселки, деревни и др.).

Субъекты права муниципальной собственности – муниципальные образования. Управление муниципальной собственностью осуществляется органами:

1)представительными (выборными органами);
2) органами местного самоуправления;
3)муниципальными предприятиями и учреждениями, за которыми закреплена муниципальная собственность на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

Объекты права муниципальной собственности – средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и т. д.

Особенности муниципального имущества:

1. Муниципальное имущество делится на две части: одна часть закреплена за муниципальными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления, вторая – составляет казну муниципального образования, включающую в себя средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями.
2. Ряд объектов является исключительно муниципальной собственностью, т. е. объекты изъяты из гражданского товарооборота (муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры, спорта).
3. Объекты муниципальной собственности предназначены для решения вопросов местного значения: для удовлетворения жилищно-коммунальных, социально-культурных потребностей населения данной территории (целевой характер).

Основания возникновения права муниципальной собственности:

Общегражданские и специальные. Специальные – поступление денежных средств от приватизации;
- денежные суммы, уплаченные в виде налогов и штрафов;
- плата за пользование природными ресурсами;
- государственное имущество, переданное в муниципальный фонд;
- денежные средства, отчисленные РФ от собранных налогов, и денежные средства, выделенные ей для реализации отдельных государственных полномочий и др.

Полномочия органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью:

Передача муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим лицам или отчуждение ее (т. е. совершение сделок);
- создание муниципальных предприятий и учреждений;
- определение целей, условий, порядка деятельности предприятий и учреждений, находящихся в муниципальной собственности;
- распоряжение средствами местного бюджета;
- приватизация.

Права муниципального образования

До того, как перейти к вопросу о правах муниципальных образований, рассмотрим источники и основания возникновения этих прав. Очевидно, что права должны обеспечивать полноценное исполнение тех функций и обязанностей, которые возложены на те или иные органы. А значит, сначала необходимо уяснить, что же относится к компетенции местного самоуправления. По вопросу установления объема компетенции в отношении местного самоуправления существует несколько точек зрения. Согласно одной из них компетенция местного самоуправления складывается естественным образом в соответствии с тем кругом задач, которые необходимо решать местной власти для обеспечения жизнедеятельности в муниципальном образовании. Другая крайняя точка зрения состоит в том, что местное самоуправление наделяется строго очерченной компетенцией органами государственной власти. При этом многие сторонники обоих направлений считают, что существует некоторый универсальный перечень направлений деятельности, присущий всем органам местного самоуправления во всех странах. И не важно, принят ли определенный круг задач местным самоуправлением на себя добровольно, или же эти задачи выполняются органами местного самоуправления по указанию государственной власти. Не углубляясь в изучение аргументации каждой из сторон, можно, однако, предположить, что в случае формирования компетенции “снизу” возможно исключение органами местного самоуправления определенного круга обязанностей из своей компетенции по причине нежелания нести ответственность за их выполнение, хотя эти обязанности могут быть прямо связаны с реализацией коллективных интересов населения. При наделении органов местного самоуправления компетенцией “сверху” нельзя не учитывать особенности политического режима в каждом конкретном государстве. В частности, в тоталитарных государствах, как правило, местные органы власти не имеют достаточной свободы в своей деятельности; распределение обязанностей и прав между государством и местным самоуправлением в федеративных и унитарных государствах также отличается.

Действительно, некоторый общий круг задач, решаемых местным самоуправлением вне зависимости от различных факторов, существует. Но имеются и вполне определенные отличия в сферах деятельности местного самоуправления. Общая тенденция последнего времени такова, что в большинстве развитых стран идут взаимодополняющие процессы централизации и децентрализации. В результате этого местному самоуправлению, с одной стороны, предоставляются широкие свободы, а с другой - государство возлагает на местное самоуправление и определенный круг обязанностей.

В общем случае объем компетенции, прав и обязанностей местного самоуправления определяется действующим законодательством, обычным правом (сложившейся традицией) и инициативой органов местного самоуправления.

Обычно компетенция органов государственной власти и органов местного самоуправления разделяется на основании достаточно простого соображения. Органы государственной власти ведают теми делами, которые представляют интересы государства в целом (оборона и безопасность, внутренняя и внешняя политика, экономические отношения, судоустройство, права и свободы человека и гражданина и т.п.), а местное самоуправление занимается реализацией общих интересов территориальных коллективов (общее образование, здравоохранение, благоустройство территории, коммунальное хозяйство и др.). Практически перечень сугубо местных дел очень невелик, так как достаточно сложно выделить те интересы, которые имеются исключительно у жителей конкретного муниципального образования. Например, общее образование обычно относят к ведению местного самоуправления. Но было бы неправильным говорить, что вопросы общего образования относятся только к компетенции местного самоуправления. За счет местных бюджетов могут строиться и содержаться школы, оплачиваться труд работников образования, обеспечиваться питание учащихся, но подготовка кадров, разработка программ и методик обучения, установление образовательных стандартов повсеместно являются общегосударственными задачами.

Следовательно, необходимо разделять предметы ведения (перечень вопросов местного значения) и полномочия местного самоуправления.

Попытаемся выделить те вопросы, которые обычно относятся к предметам ведения местного самоуправления. Наиболее подробно и систематизировано эти вопросы применительно к городскому самоуправлению перечислены Л.А.Велиховым в его работе “Основы городского хозяйства”.

В кратком изложении они могут быть сформулированы следующим образом:

1. Основное благоустройство (производство энергии для коммунальных нужд, территория и земельное хозяйство, планировка и перепланировка территории, строительство общественных и частных зданий, озеленение, создание и эксплуатация жилищного фонда).
2. Благоустройство в узком смысле слова (внутригородские пути сообщения, городской транспорт и связь, уличное движение, уличное освещение, отопление муниципальных зданий).
3. Благоустройство в широком смысле слова (водоснабжение, очистка, санитарные мероприятия, медицинская помощь, эпидемиологическая безопасность, похоронные услуги, организация питания, социальная помощь, местная торгово-промышленная политика, ценовая политика, общественное призрение, юридическая помощь, мировое судейство, пожарная и общественная безопасность, дошкольное воспитание и народное образование, развитие культуры, охрана нравственности).

Несмотря на то, что этот перечень вопросов был изложен в 20-е годы, он остается актуальным и в настоящее время.

Установив перечень предметов ведения, можно определить и те права, которыми должно обладать местное самоуправление для реализации возложенных на него обязанностей.

Во-первых, это право юридического лица, дающее возможность заключения договоров и контрактов, приобретения и отчуждения имущества, выступать в качестве истца и ответчика в суде, совершать другие юридически значимые действия.

Во-вторых, право распоряжения муниципальным имуществом. В частности, установление арендной платы в отношении муниципальной собственности, создание на основе муниципальной собственности муниципальных предприятий, установление перечня неотчуждаемых объектов и т.д.

В третьих, право управления муниципальными предприятиями, учреждениями и организациями.

В-четвертых, право установления местных налогов и сборов и распоряжения муниципальными финансами.

В пятых, право установления цен на товары и услуги, производимые муниципальными предприятиями.

В-шестых, право принудительного отчуждения (выкупа) частного имущества, что особенно важно при планировке и перепланировке города. Речь также может идти о муниципализации общественно значимых предприятий.

В-седьмых, право всякого органа власти - право принятия общеобязательных на территории муниципального образования решений (постановлений, распоряжений и других нормативно-правовых актов).

И, наконец, еще три принципиально важных права, без которых вряд ли возможна реализация предыдущих.

Обязательность исполнения актов органов местного самоуправления должна обеспечиваться правом санкции, то есть правом наложения взысканий за нарушение обязательных правовых актов.

В свою очередь, это возможно при наличии права надзора за соблюдением правовых актов, которое состоит из ряда более конкретных прав (право беспрепятственного входа уполномоченных лиц местного самоуправления на предприятия, в учреждения, организации, право принудительного исправления допущенных нарушений за счет владельца и пр.).

Осуществление прав принуждения возможно при наличии принудительной силы, что требует предоставления местному самоуправлению права содержать муниципальную полицию (полицию), которая при необходимости может подразделяться на полицию общественной безопасности, санитарную, экологическую и т.д.

Эта совокупность десяти основных муниципальных прав ввиду их принципиальной важности получила в свое время название “великой хартии муниципальных прав”. В дальнейшем в соответствующей времени и характеру документа редакции они вошли и в Европейскую хартию местного самоуправления; в настоящее время практически в полном объеме эти права закреплены действующим Российским законодательством.

Остановимся теперь на этих и других правах подробнее.

Права муниципальных образований как института власти

Основным предназначением местного самоуправления является реализация общих интересов жителей в пределах компактной локальной территории, как правило, в поселении. Соблюдение общих интересов, урегулирование к общей пользе отношений между различными субъектами возможно при условии обязательности исполнения решений муниципальных органов. Из этого следует, что местное самоуправление должно обладать правом власти, то есть правом принятия обязательных для исполнения всеми субъектами на территории муниципального образования решений, нормативно-правовых актов, имеющих юридическую силу.

Финансово-экономические права муниципальных образований

Для выполнения своих задач муниципальные образования должны обладать достаточными ресурсами как финансовыми, так и материальными, а также иметь право самостоятельного управления и распоряжения этими ресурсами. Одним из важнейших в отношении собственных ресурсов прав является право на самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местного бюджета. При формировании местного бюджета в качестве минимально необходимых исходных данных должны быть известны источники его доходов и обязательные расходы. Формирование бюджета - процесс кратко-, средне- и долгосрочного планирования доходов и расходов, что невозможно без закрепленных на долговременной основе доходных источников местных бюджетов. Поэтому муниципальные образования должны иметь право на такие источники, то есть государство должно иметь обязанность передать эти источники муниципальным образованиям. Тут же возникает вопрос о том, какой минимум поступлений должны обеспечить закрепляемые за местным бюджетом доходные источники. Этот вопрос связан с гарантируемым государством уровнем оказания гражданам социально-коммунальных услуг и должен быть решен таким образом, чтобы передаваемые местному бюджету доходные источники обеспечивали поддержание этого уровня.

Таким образом, муниципальные образования имеют право на наличие собственных доходных источников, обеспечивающих социальный стандарт (уровень качества жизни в муниципальном образовании), установленный государством.

Местное самоуправление является одним из уровней власти, имеющих собственные полномочия; в то же время довольно часто целесообразно исполнение отдельных государственных полномочий на местном уровне. Эти полномочия могут исполняться и специально создаваемыми местными органами государственного управления, но во многих случаях могут быть переданы органам местного самоуправления. Исполнение отдельных государственных полномочий связано с использованием материально-финансовых ресурсов, и государство, возлагая на муниципальные образования исполнение своих полномочий, одновременно должно передать и достаточные финансовые ресурсы. В связи с этим у муниципальных образований возникает право на получение дополнительных финансовых ресурсов для исполнения отдельных государственных полномочий, либо право исполнять эти полномочия только в том объеме, который обеспечен переданными финансовыми ресурсами.

Решения органов государственной власти могут повлечь за собой дополнительные расходы местных бюджетов либо недополучение ими доходов. Учитывая самостоятельность муниципального бюджетного процесса, органы государственной власти должны предоставить муниципальным образованиям право на получение компенсации финансовых потерь за счет средств органов, принявших решение, а также как и в случае с передачей отдельных государственных полномочий - право на исполнение решений в пределах переданных в качестве компенсации средств.

Местный бюджет является не только формой финансового планирования, но и средством проведения определенной муниципальной политики. В качестве регуляторов при этом используются местные налоги и сборы. Самостоятельная финансовая и социальная политика предполагает наличие у муниципальных образований права на самостоятельное установление местных налогов, сборов и льгот по их уплате.

Одним из важнейших экономических факторов, непосредственно связанных с территорией муниципального образования, являются природные ресурсы. На их сохранение, использование и воспроизводство, муниципальные образования могут оказывать прямое влияние. В то же время они являются объектом собственности, который с наибольшей очевидностью может быть отнесен к муниципальной собственности, что подразумевает право муниципальных образований на получение платы от пользователей природными ресурсами.

Часть местных сборов устанавливается с целью финансирования вполне определенных мероприятий и программ, на эти же цели выделяется и доля бюджетного финансирования. В этом случае принципиально важным становится гарантированное расходование собранных средств по целевому назначению. С учетом этого, а также необходимости более эффективного управления целевыми финансовыми ресурсами и возможности привлечения средств других лиц под конкретные проекты и программы, существует необходимость права муниципальных образований на создание целевых внебюджетных фондов.

Обладая самостоятельными финансовыми ресурсами, муниципальные образования могут заметно повысить эффективность управления своими финансами, в том числе получить возможность их приращения, если будут обладать правом равноправной деятельности на рынке финансов. Это право в свою очередь обеспечивается рядом других прав: правом на выпуск займов и лотерей, правом на предоставление и получение кредитов, правом на создание финансово-кредитных учреждений.

И, наконец, о реальной самостоятельности в финансово-бюджетных вопросах можно говорить в том случае, когда доходы от закрепленных источников зачисляются непосредственно в местный бюджет, то есть имеется право на муниципальную казну (соответственно - на муниципальное казначейство).

Местный бюджет является составной частью муниципальной собственности и в отношении других объектов собственности справедливо и все сказанное выше о правах муниципальных образований в бюджетной сфере. Муниципальные образования в отношении объектов муниципальной собственности должны наделяться всеми правами наравне с другими собственниками при существовании, быть может, небольшого круга ограничений, связанных с их правовым статусом как уровня власти. Так, необходимо учитывать, что, принимая нормативно-правовые акты, органы местного самоуправления имеют возможность создавать льготные условия для деятельности своих предприятий в ущерб другим хозяйствующим субъектам. Кроме того, осуществляя финансово-хозяйственную деятельность в условиях свободного рынка, муниципальные образования рискуют бюджетными средствами и объектами собственности, основное предназначение которых - обеспечение жизнедеятельности, удовлетворение насущных интересов жителей.

В целом в сфере муниципальной собственности муниципальные образования должны обладать правами самостоятельного владения, пользования, распоряжения и управления собственностью, создания предприятий, учреждений и организаций, решения вопросов их реорганизации и ликвидации, определения целей, условий и порядка деятельности муниципальных предприятий, учреждений и организаций, регулирования цен на их продукцию и услуги, назначения и увольнения руководителей этих предприятий, учреждений и организаций, контроля за их деятельностью.

В части распоряжения муниципальной собственностью муниципальным образованиям, как и любому другому собственнику, должны предоставляться права создания, приобретения и отчуждения объектов собственности, в том числе право установления порядка и условий приватизации муниципальной собственности.

В ряде случаев из соображений экономической целесообразности и большей эффективности имеет смысл выполнять работы по благоустройству территории, коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту объектов социальной , производству продукции, оказанию услуг населению и т.п. не силами муниципальных предприятий, учреждений и организаций, а привлекать для этого специализированные организации других . Следовательно, муниципальные образования должны обладать правом на размещение муниципального заказа с использованием собственных материальных и финансовых средств.

Развитие международного разделения труда привело к необходимости выхода муниципальных образований на внешние рынки и влечет наличие права муниципальных образований на осуществление внешнеэкономической деятельности.

Одной из главных задач, стоящих перед муниципальными образованиями, является комплексное социально-экономическое развитие территории. Совершенно очевидно, что только за счет собственных ресурсов муниципальные образования не в состоянии обеспечить полноценное развитие территории, даже ставить такую задачу нет необходимости. Важно, чтобы муниципальные образования имели возможность привлекать к решению задачи комплексного социально-экономического развития субъектов хозяйственной деятельности всех форм собственности, то есть обладали бы правом координации участия предприятий, учреждений и организации в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования.

Права муниципальных образований на участие в установлении их территорий

Установление территорий муниципальных образований и их границ - вопрос чрезвычайно важный как с точки зрения исполнения полномочий власти местного самоуправления, так и с точки зрения ведения хозяйственной деятельности. Установление административных границ связано с необходимостью осуществления политического управления и обеспечивает единство и эффективность управления в государстве. В контексте рассматриваемых нами вопросов более подробно следует остановиться на установлении территорий муниципальных образований, исходя из критериев обеспечения жизнедеятельности муниципальных образований.

Должны существовать объективные критерии для определения территории муниципального образования и они существуют. Территория муниципального образования должна быть такой, чтобы проживающее в ее границах население было объединено общими интересами в тех вопросах, решение которых отнесено к ведению местного самоуправления. Это влечет локализацию территорий муниципальных образований и приоритет поселенческого принципа. С другой стороны, на территории муниципального образования должна существовать необходимая для решения местных вопросов социальная и коммунальная инфраструктура, что может потребовать объединения нескольких поселений в единое муниципальное образование. Исходя из выполнения этих условий, территории муниципальных образований должны определяться различно в каждом конкретном случае.

Существует мнение, что в результате проявления “группового эгоизма” всегда будет существовать стремление к увеличению территории с целью увеличения объема ресурсов. Но ведь дополнительная территория - это еще и необходимость ее содержания и развития, то есть и дополнительные расходы.

При установлении территорий муниципальных образований нельзя не учитывать традиционный способ хозяйствования населения, например, скотоводство и связанный с ним кочевой образ жизни, или хуторское хозяйствование. Это также условия, подлежащие обязательному учету.

Вывод, который следует из сказанного выше, достаточно прост: при установлении территорий муниципальных образований окончательное решение должно приниматься внешней по отношению к местному самоуправлению властью - государственной, но поскольку затрагиваются коренные интересы муниципальных образований, постольку процедура установления территорий муниципальных образований должна обеспечивать обязательный учет мнения населения, особенно в случае изменения существующих границ.

Из этого следует право муниципальных образований на учет мнения населения при установлении и изменении границ муниципальных образований, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований, которое может быть реализовано в нескольких формах: посредством опроса населения, проведения местного референдума, проведения схода или принятия решения представительным органом местного самоуправления. Муниципальные образования должны быть также наделены правом добровольного объединения, а поселения и другие территории правом выхода из объединенного муниципального образования в случае принятия ими решения о самостоятельном осуществлении местного самоуправления.

Определение структуры органов местного самоуправления

Ранее говорилось, что мы будем рассматривать права муниципальных образований, как правило, безотносительно к тому, какими именно лицами и органами они осуществляются. Здесь же мы остановимся на правах муниципальных образований в вопросе формирования структуры органов местного самоуправления и образования этих органов и должностных лиц местного самоуправления. У этого вопроса есть два аспекта - “политический” и “хозяйственный”, - и оба должны учитываться. “Политическим” мы называем тот аспект, который связан с моделью организации властных структур местного самоуправления, то есть с определенным “набором” органов и должностных лиц и установлением их полномочий и порядка взаимодействия по принятию нормативно-правовых актов. “Хозяйственный” - управление этими и специализированными органами муниципальным хозяйством.

Ни одна из составляющих - ни политическая, ни хозяйственная - не может быть вычленена абсолютно; всегда существует их взаимопроникновение. Но все-таки способ избрания главы муниципального образования (населением или представительным органом), избирательная система при выборах представительного органа, порядок формирования местной администрации (главой самостоятельно или с согласия представительного органа), разделение полномочий между различными органами и должностными лицами и иные подобные вопросы решаются, как правило, в зависимости от существующей местной политической ситуации, политической культуры. Структура же и порядок деятельности местной администрации в основном связаны с необходимостью решения задач управления муниципальным хозяйством, то есть определяющим здесь является функциональный признак.

Ясно, что в каждом конкретном муниципальном образовании и политическая ситуация, и хозяйственная инфраструктура имеют определенные и достаточно существенные особенности. Мы имеем дело с различными объектами управления, следовательно, должны создавать и соответствующие им субъекты. Это возможно при наличии права муниципальных образований на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления.

На органы местного самоуправления возлагается решение определенного круга вопросов, за который они несут ответственность перед населением и перед государством. При этом возникает необходимость наделения их правом собственной компетенции. С учетом необходимости согласованного взаимодействия различных органов местного самоуправления в решении вопросов управления муниципальным хозяйством и каждый отдельный орган местного самоуправления должен обладать собственной четко определенной компетенцией.

Право муниципальных образований на представление и защиту своих интересов

Каждый субъект права, будь то гражданин или общественное объединение, орган власти или предприятия, имея определенные интересы и права на их реализацию, должен иметь возможность эти права представить и защитить. Орган, предоставивший тому или иному лицу некоторую совокупность прав, обязан гарантировать реализацию и защиту этих прав. В отношении муниципальных образований можно назвать несколько форм представления и защиты ими своих прав.

Основные права муниципальных образований устанавливаются конституционными актами и специальными законами. При этом государство в целях защиты установленных прав вводит запрет на их ограничение как со стороны законодательных, так и исполнительных органов государственной власти. Иначе говоря, принимаемые органами государственной власти решения и правовые акты в части, ограничивающей муниципальные права, не действуют.

Решения, принятые органами и должностными лицами местного самоуправления или населением непосредственно в пределах их полномочий, признаются государством обязательными для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами.

Отмена и изменение решений органов и должностных лиц местного самоуправления производится в соответствии с принимаемыми в государстве законами только органами и должностными лицами их принявшими или такие решения признаются недействительными по решению суда.

Законодательством устанавливается ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение решений, принятых субъектами правового регулирования в муниципальных образованиях.

Не исключены случаи, когда интересы и права муниципального образования могут быть реализованы только при условии принятия соответствующего закона. Естественно, что наиболее заинтересованным субъектом законодательной инициативы в этом случае являются сами органы местного самоуправления, что приводит к выводу о необходимости предоставления им права законодательной инициативы в законодательном органе государственной власти.

Учитывая, что сбалансированность отношений между субъектами права в демократических государствах обеспечивается разделением властей на законодательную, исполнительную и судебную и окончательное разрешение спорных вопросов относится к компетенции , одним из основных прав, которым должны обладать муниципальные образования в сфере защиты своих интересов, является право на судебную защиту.

Вообще, если мы говорим о правах муниципальных образований, не имея в виду конкретно определенные действующим в государстве законодательством права, а поставив перед собой задачу определения общих подходов к созданию правовой базы местного самоуправления, мы должны исходить из критериев соответствия предоставляемых прав исполняемым функциям и полномочиям и реальным условиям, в которых осуществляют свою деятельность муниципальные образования.

Органы муниципального права

Депутат - это член представительного органа местного самоуправления, избираемый на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, уполномоченный представлять интересы местного сообщества. При избрании за депутатом может быть закреплен императивный или свободный мандат. При императивном мандате депутат связан наказами избирателей и ответственен перед ними вплоть до досрочного отзыва депутата. При свободном мандате депутат не связан наказами избирателей и не ответственен перед ними (применяется во всех демократических государствах). Полномочия депутата начинаются со дня его избрания и прекращаются с момента начала работы нового выборного органа. Депутат может осуществлять свои полномочия на постоянной или на непостоянной основе. Основными формами деятельности депутата являются: участие в заседаниях представительного органа, работа в комитетах и комиссиях, Выполнение поручений представительного органа, обращения с депутатским запросом, работа с избирателями. Депутат имеет право участвовать в рассмотрении любых вопросов, контролировать исполнение решений, проводить собрания избирателей и т.д. Депутату гарантируется: неприкосновенность, предоставление прежней должности после окончания депутатских полномочий, возмещение расходов, связанных с депутатской деятельностью, социальные гарантии (оплачиваемый отпуск, отсрочка от призыва на военную службу, сохранение стажа работы и др.).

Глава муниципального образования - выборное должностное лицо, возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления, подотчетное населению непосредственно и представительному органу местного самоуправления. Глава муниципального образования является высшим должностным лицом местного самоуправления. Глава муниципального образования может избираться либо местным сообществом, либо представительным органом из своего состава. Глава муниципального образования наделяется собственной компетенцией, может входить в состав представительного органа и председательствовать на его заседаниях. Наименование главы муниципального образования и сроки его полномочий определяются уставом муниципального образования. Законы субъектов РФ могут определять минимальный возраст кандидата на должность главы муниципального образования, но с 21 года. Установление максимального возраста не допускается. Полномочия главы муниципального образования начинаются со дня его вступления в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица. Полномочия главы муниципального образования закрепляются в уставах муниципальных образований.

Муниципальный служащий - это гражданин РФ, исполняющий обязанности по должности муниципальной службы на штатной оплачиваемой основе за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет местного бюджета. Муниципальная служба - это профессиональная деятельность на постоянной основе на муниципальной должности с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий. Муниципальные должности устанавливаются органами местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей, утверждаемым законом субъекта РФ и предусматривающим следующие группы должностей: высшие, главные, ведущие, старшие и младшие.

Муниципальному служащему гарантируется условия работы, денежное содержание, ежегодный оплачиваемый отпуск, медицинское обслуживание его и членов его семьи, пенсионное обеспечение, обязательное государственное страхование на случай вреда здоровью и имуществу, заболевания или потери трудоспособности, защита его и членов его семьи от насилия, угроз, других неправомерных действий. Замещение муниципальной должности производится путем назначения (осуществляется вышестоящим должностным лицом и оформляется приказом), по итогам конкурса (в результате состязания специалистов), зачислением (путем заключения контракта). Увольнение муниципального служащего регулируется нормами муниципального и трудового права. Муниципальному служащему запрещается занимать другую оплачиваемую работу, быть депутатом представительных органов, заниматься предпринимательской деятельностью, быть представителем по делам третьих лиц и т.д. Для определения уровня профессиональной подготовки и соответствия муниципального служащего занимаемой должности периодически проводится аттестация.

Органы местного самоуправления - это выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти. Создание органов местного самоуправления - это способ децентрализации управления для осуществления власти на местах. Их деятельность носит властный характер, поскольку они выступают одной из форм реализации власти народа, поэтому принимаемые ими решения обязательны для исполнения всеми предприятиями, учреждениями, должностными лицами, гражданами и общественными объединениями. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Наименования органов определяется уставами муниципальных образований с учетом национальных, исторических и иных местных традиций. Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставом собственной компетенцией. Они издают правовые акты, названия и виды которых определяются уставами. Органы местного самоуправления являются юридическими лицами.

Представительный орган местного самоуправление - это выборный орган, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Представительный орган состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Численный состав и полномочия представительного органа определяются уставом муниципального образования.

В исключительном ведении представительных органов находятся:

Принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования;
утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
установление местных налогов и сборов;
установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;
контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

Представительный орган принимает решения в коллегиальном порядке. В отдельных поселениях может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительного органа собраниями (сходами) граждан.

Органом управления, осуществляющим исполнительно-распорядительные функции, является местная администрация, деятельностью которой руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Новый Федеральный закон предоставляет муниципальным образованиям возможность выбора разных организационных схем построения исполнительно-распорядительных органов. Исполнительные органы выполняют большой объем полномочий, связанных с оказанием непосредственного воздействия на объекты управления, обеспечением выполнения установленных правил, проведением в жизнь требований законодательных актов, поэтому эта их деятельность называется исполнительной. Чтобы обеспечить исполнение объектами управления требований нормативных актов представительных органов разных уровней, исполнительные органы наделяются соответствующими юридически-властными полномочиями, реализация которых происходит путем принятия постановлений и распоряжений, что называется распорядительной деятельностью.

Структуру и порядок работы исполнительно-распорядительных органов определяют сами муниципальные образования.

В различных субъектах Федерации используется одна из следующих схем формирования администрации:

Формируется представительным органом местного самоуправления;
создается главой местного самоуправления самостоятельно;
формируется главой муниципального образования с согласия представительного органа;
главные должностные лица назначаются с согласия представительного органа, а остальные главой муниципального образования самостоятельно.

Наименование исполнительно-распорядительного органа, вопросы организации его деятельности определяются уставом муниципального образования.

Субъекты муниципального права

Субъекты муниципально-правовых отношений – лица, представляющие местное самоуправление и имеющие право принимать решения по вопросам местного значения, а также физические и юридические лица, общественные и государственные органы, вступающие с муниципалитетом в правовые отношения. Абсолютным признаком муниципально-правовых отношений является тот факт, что обязательной стороной этих отношений служит население муниципального образования непосредственно, а также его представители в лице органов местного самоуправления.

Субъекты муниципально-правовых отношений:

Муниципальное образование (может быть участником административных, конституционных, международных, а также множества частноправовых отношений – гражданских, трудовых, земельных и т. д.);
ассоциации, или союзы, муниципальных образований (подлежат государственной регистрации);
население муниципального образования;
органы местного самоуправления;
органы территориального общественного самоуправления;
органы государственной власти;
общественные объединения;
муниципальные унитарные предприятия и учреждения.

Муниципальному образованию принадлежат права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 124) муниципальные образования не являются юридическими лицами. Однако они выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами. К муниципальным образованиям в этом случае применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в имущественных отношениях.

Особый правовой статус муниципальных образований проявляется также и в том, что именно к ведению муниципальных образований ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» относит вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия.

Субъекты муниципально-правовых отношений – это общественные объединения, которые в соответствии со своими уставами принимают участие в выборах органов местного самоуправления, представляют и защищают свои права, законные интересы членов и участников, а также других граждан в органах местного самоуправления. Согласно ФЗ «Об общественных объединениях», вопросы, затрагивающие интересы общественных объединений, в предусмотренных Законом случаях решаются органами местного самоуправления с участием соответствующих общественных объединений или по согласованию с ними.

Закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» допускает возможность участия иностранных граждан, постоянно или преимущественно проживающих на территории муниципального образования, в муниципальных выборах, местном референдуме в соответствии с международными договорами Российской Федерации.

К первому виду субъектов муниципально-правовых отношений относится муниципальное образование. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», определяет муниципальное образование как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иную населенную территорию, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Ко второму виду относятся субъекты, наделенные правом принимать решения, участвовать в принятии решений по вопросам местного значения. Статья 12 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» гарантирует право населения городского, сельского поселения, независимо от его численности, на осуществление местного самоуправления. Субъектами муниципально-правовых отношений, наделенными полномочиями на решение вопросов местного значения, являются выборные и другие органы местного самоуправления. К ним относятся представительный орган местного самоуправления и выборное должностное лицо местного самоуправления.

Муниципальные права граждан

Приступая к исследованию вопроса о муниципальных правах и свободах, следует учитывать, что низовой, муниципальный уровень правового положения личности является, пожалуй, наиболее богатым и, соответственно, наиболее сложным с точки зрения своего содержания, что соответствует общеметодологическим подходам к вопросу о соотношении общего, особенного и единичного как философских категорий.

Исходной фундаментальной категорией для анализа правового положения личности на любом уровне проявления (включая место жительства и принадлежность человека к местному сообществу) является, как известно, равный, единый для всех конституционный статус человека и гражданина РФ. Правовое же положение человека как члена местного сообщества, жителя определенного населенного пункта - это уже вопрос о совокупности прав и свобод, характеризующих специальный статус человека и гражданина как субъекта местного самоуправления. И этот вопрос отражает общефилософскую взаимосвязь и зависимости (как на гносеологическом, так и онтологическом уровнях) общего и особенного, что воплощается, соответственно, в соотношении конституционного статуса человека и гражданина РФ, с одной стороны, и муниципальных прав и свобод, с другой.

Проблема муниципальных прав и свобод является относительно новой "для нашей правовой науки. После постановки во второй половине 80-х годов в последующем она получила поддержку как в научной литературе, так и в практике муниципально-правового нормотворчества, например, при разработке Устава города Ростова-на-Дону (см. гл.2 Устава). Вместе с тем эта проблема является весьма широкой, комплексной и нуждается в дальнейших исследованиях.

Муниципальные права, если говорить о них в обобщенном плане, это те права, которые обеспечивают реальные возможности каждому члену местного сообщества участвовать в решении всех вопросов местного значения, в управлении муниципальной собственностью, пользоваться материальными и духовными благами, распределяемыми по территориальному принципу, беспрепятственно осуществлять личную свободу на основе безопасности и неприкосновенности человека в местном сообществе. В своей совокупности муниципальные права и свободы составляют самоуправленческий статус личности как жителя соответствующего местного сообщества.

Самоуправленческий статус личности - особая муниципально-правовая категория, отражающая место и роль человека в системе муниципальной демократии и интегрирующая экономические и политические моменты реального положения граждан как индивидуальных и ассоциированных (совместных) участников самоуправленческих отношений. В самоуправленческом статусе проявляется коллективистская сущность человека, его общественное сознание и поведение. В этом плане в самоуправленческий статус входят как права индивида, так и права местных сообществ, т.е. коллективные права на решение всех вопросов местного значения. Это так называемые местные (территориальные) права и свободы, субъектами которых является местное сообщество в целом, а их пользователями - каждый член этого сообщества.

Поэтому вряд ли можно согласиться с мнением о том, что "истинными обладателями" местных (территориальных) прав и свобод являются лишь местные или территориальные коллективы.

Правовое положение человека в системе местного самоуправления характеризуется органическим единством двух групп муниципальных прав и свобод:

А) индивидуальных, которые принадлежат каждому гражданину в отдельности и могут быть реализованы отдельным членом городского сообщества независимо от других его членов:
б) коллективных прав, реализация которых возможна лишь посредством коллективных действий всех или большинства членов городского сообщества. С помощью именно этого единства обеспечивается.

С одной стороны, личностная ориентация всей системы местного самоуправления и, с другой, автономных, индивидуалистических начал муниципальной свободы с принципами коллективизма, общинности на местном уровне организации политической и экономической жизни.

Как своеобразный сплав коллективизма и автономности личности муниципальные права и свободы составляют важный элемент нормативного содержания всей системы местного самоуправления, благодаря чему конституционные институты муниципальной демократии получают четкую ориентацию не на административно-государственные, а на общественные структуры, на приоритет непосредственных форм участия населения в решении местных вопросов. А сами институты местного самоуправления в их нормативно-правовом закреплении просто невозможно рассматривать в отрыве от муниципальных прав и свобод, воплощающих в себе субъективные факторы функционирования соответствующих институтов как средства реализации каждым гражданином - членом местного сообщества своих возможностей участвовать в решении местных вопросов, в пользовании материальными и духовными благами, которыми располагает это сообщество местный самоуправление муниципальный право.

Важной характеристикой муниципальных прав и свобод является также тот факт, что в своей нормативной основе они имеют конституционное содержание и, соответственно, конституционный уровень своего юридического закрепления. Это имеет принципиальное значение с точки зрения анализа соотношения конституционных прав и свобод человека и гражданина с институтом муниципальных прав. Речь идет о том, что взаимосвязи и зависимости между соответствующими институтами демократии не ограничиваются отношениями детерминированности, предопределенности муниципальных прав конституционными правами и свободами в рамках механизма конкретизации последних до уровня отраслевых форм выражения свободы личности. Муниципальные права и свободы имеют относительно самостоятельное значение как нормативно-правовой институт местного самоуправления и, соответственно, важный институт муниципальной демократии, получающий в этом качестве конституционное признание.

Основополагающее значение имеет в этом плане конституционное право на осуществление местного самоуправления, которое составляет, своего рода, генетическую основу всей системы муниципальных прав и свобод гражданина, его самоуправленческого статуса. Нормативно-правовое воздействие соответствующего конституционного права на текущее законодательство и, соответственно, на формирование системы муниципальных прав и свобод граждан происходит на достаточно глубоком уровне конституционного воздействия, который определяется в этом случае как уровень конституционного обоснования. Само же конституционное обоснование муниципальных прав и свобод обеспечивается конституционным правом на осуществление местного самоуправления в форме их детерминации, т.е. путем разработки и включения в текущее законодательство (прежде всего муниципально-правовое) под непосредственным воздействием соответствующих конституционных положений норм о муниципальных правах и свободах граждан. Это и означает, что путем конституционной регламентации именно этого комплексного по своему содержанию права детерминируются (предопределяются) основные нормативно-правовые параметры тех субъективных возможностей, которые могут быть охарактеризованы в своей совокупности как муниципальные права граждан.

Вместе с тем само право на осуществление местного самоуправления имеет достаточно сложное конституционное обоснование, что порождает, соответственно, различные его концептуальные оценки. Известно, в частности, особое мнение судьи Конституционного Суда РФ Н.В.Витрука, которое он высказал в связи с постановлением Конституционного Суда по так называемому "удмуртскому делу". Особое мнение (в этой части) сводится к тому, что "Конституция РФ весьма осторожно формулирует право населения в сфере местного самоуправления в статьях, непосредственно посвященных местному самоуправлению (ч.2 статьи 130, статья 131)", а в главе 2 "Права и свободы человека и гражданина" "Конституция РФ не закрепляет право на местное самоуправление". Но имеются и другие подходы к анализу этой проблемы. Так, высказывается мнение, что при анализе конституционного характера права на осуществление местного самоуправления нельзя не учитывать ст. 32 Конституции РФ, которая закрепляет право граждан РФ на участие в управлении делами государства. Это обосновывается тем, что в ч. 2 данной статьи, где речь идет о конкретных формах такого участия, говорится о праве граждан РФ избирать и быть избранными не только в органы государственной власти, но и в органы местного самоуправления. "Несмотря на то, что Конституция содержит далеко не полный перечень форм участия граждан в местном самоуправлении, эту статью можно считать нормативным закреплением права граждан на участие в местном самоуправлении",- отмечается в связи с этим в одной из работ.

Безусловно, данная статья имеет важное значение с точки зрения придания конституционного характера праву граждан на осуществление местного самоуправления и, соответственно, для конституционной детерминации системы муниципальных прав. Но для правильного понимания природы конституционного права на осуществление местного самоуправления как основы, ядра самоуправленческого статуса гражданина РФ и его муниципальных прав необходимо учитывать, что ст. 32 Конституции включает целую систему субъективных полномочий граждан по осуществлению местного самоуправления, которые, в свою очередь, можно рассматривать и как самостоятельные муниципальные права граждан. К ним относятся, во-первых, права, обеспечивающие участие граждан в формировании представительных органов местного самоуправления, в выборах иных органов и должностных лиц местного самоуправления. Это целый комплекс, система муниципальных избирательных прав граждан РФ. В силу их особой значимости законодательством предусмотрены специальные средства их юридического гарантирования. Во-вторых, это права граждан России на участие в местном референдуме и в других формах прямой (непосредственной) муниципальной демократии. В-третьих, право на осуществление местного самоуправления предполагает равный для всех граждан РФ доступ к муниципальной службе, что предполагается, но напрямую не закрепляется в ч.4 ст.32 Конституции (где говорится лишь о равном доступе граждан РФ к государственной службе). Наконец, конституционная формула ч.5 ст. 32 позволяет сделать вывод, что право на осуществление местного самоуправления включает в свое содержание и право граждан РФ на участие в отправлении правосудия, в частности посредством института мировых судей, избираемых непосредственно населением.

Вместе с тем вряд ли правильно при конституционной характеристике права на осуществление местного самоуправления ограничиваться только ст. 32 Конституции. Этого было бы недостаточно ни для понимания данного права как права на осуществление местного самоуправления (а не просто права на участие в самоуправлении, о чем уже шла речь в предыдущих главах), ни для анализа нормативной специфики данного права и форм его реализации в институционной системе местного самоуправления как важного средства развития муниципальной демократии. Комплексный, многоуровневый характер соответствующего права предопределяет, соответственно, и сложный характер его правового (в том числе конституционного) закрепления. Конституционное право на осуществление местного самоуправления как системообразующая основа муниципальных прав конкретизировано во многих других нормах, посвященных не только политическим правам и свободам граждан (например, ст.33), но и в нормах, закрепляющих основы конституционного строя (прежде всего ч. 2 ст.3, ст. 12) и саму систему местного самоуправления, его полномочия (ст. 130. 131. 132 Конституции).

Однако, несмотря на "многослойный" характер конституционного закрепления соответствующего права, нельзя не признать определенную пробельность в его конституционном регулировании. Исходя из того, что местное самоуправление одна из форм осуществления народовластия, многие конституционные нормы лишь как бы предполагают, что в них речь идет не только об участии в управлении государственными делами, но и об осуществлении местного самоуправления. В этом смысле правомерным является расширительное толкование используемого в ст. 32 Конституции самого термина "управление делами государства", который вполне может включать в себя и управление местными делами. Такой подход - попутно будет отмечено - усиливает предложенную ранее нашу аргументацию в пользу допустимости Конституцией 1993 г. многообразия моделей самоуправления, включающих, в том числе и государственные начала. Но это доктринальное толкование, хотя оно (и это очень важно) получает все более последовательное подкрепление в текущем, в том числе муниципально-правовом. законодательстве, в частности в процессе конституционного обоснования института муниципальных прав и свобод граждан.

Анализ комплексного по своему содержанию конституционного права на осуществление местного самоуправления позволяет выявить несколько уровней конституционного обоснования муниципальных прав и свобод граждан как нормативно-правовой основы осуществления местного самоуправления. Первый обеспечивается уже в процессе закрепления основ конституционного строя Российской Федерации. Так, конституционное признание и гарантирование местного самоуправления как важной основы конституционного строя имеет принципиальное значение для всей системы текущего муниципального законодательства. Так, соответствующими нормами Конституции, характеризующими местное самоуправление в качестве одной из форм народовластия (ст.3, ч.2), утверждающими его самостоятельность в пределах своих полномочий (ст. 12) и гарантии экономической независимости на основе признания и всемерной защиты муниципальной собственности (ст. 8), предопределяется сама природа субъективных прав граждан на осуществление местного самоуправления как средства реализации народовластия, их социально-экономическая и политическая глубина. Другие основы конституционного строя имеют более опосредованное, но также принципиально важное значение для последующего конституционного закрепления и реализации муниципальных прав и свобод граждан. Например, реализация свободы личности в сфере местного самоуправления в полной мере опирается на такие фундаментальные основы конституционного строя, как политическое и идеологическое многообразие, многопартийность (ст. 13), федерализм (ст. 5), законность, верховенство Конституции РФ и законов на всей территории России (ст. 15) и другие.

Второй уровень конституционного обоснования муниципальных прав и свобод граждан находит свое воплощение в механизме регулирования самой по себе системы местного самоуправления как формы осуществления власти на основе самостоятельного решения населением вопросов местного значения. Это проявляется сразу в нескольких статьях Конституции, составляющих главу 8 "Местное самоуправление". Практически каждая из соответствующих статей (ст. 130-133) содержит достаточно определенные личностные моменты, раскрывающие те или иные аспекты реализации прав граждан на осуществление местного самоуправления. Особенно важное значение имеют данные нормы Конституции для признания коллективных муниципальных прав граждан, о которых подробнее речь пойдет ниже. В этом находит свое отражение органическое единство и взаимосвязь конституционных форм закрепления всей системы институтов местного самоуправления, включая муниципальные права граждан.

И это имеет важное значение не только для понимания самой по себе природы муниципальных прав граждан как института местного самоуправления, но и для всей правоприменительной и правотворческой практики развития муниципальной демократии. Примером в этом плане является постановление Конституционного Суда РФ, в котором аргументация в пользу конституционности п.1 ст.58 и п.2 ст.59 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" дается сквозь призму личностных моментов в институтах местного самоуправления. Речь идет, в частности, о том, что соответствующие положения Федерального закона оцениваются с точки зрения их значения для реализации таких конституционных прав, как "право народа на осуществление своей власти через органы местного самоуправления (ст.3, ч.2), права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ст.32, ч.2), осуществлять местное самоуправление путем референдумов, выборов, других форм прямого волеизъявления (ст. 130, ч.2)".

Наконец, третий уровень конституционного обоснования муниципальных прав граждан - это сами по себе конституционные права и свободы. Во-первых, это статья 32 Конституции, в которой, как отмечалось, заключена целая система полномочий граждан по осуществлению местного самоуправления (избирать и быть избранными в органы местного самоуправления: принимать участие в референдумах, в том числе местных, и другие). Во-вторых, практически в каждом личном, политическом или социально-экономическом правах, получающих закрепление в Конституции РФ, имеется и муниципально-правовой срез их реализации, что отмечалось и в предыдущей главе в связи с анализом конституционных прав и свобод человека и гражданина в институционном механизме развития местного самоуправления.

При этом способы конституционного воздействия и, соответственно, формы детерминации нормативного содержания муниципальных прав граждан различны. В одних случаях это делается путем прямого указания в соответствующей статье Конституции на правовую возможность в сфере местного самоуправления как форму существования и реализации конкретного муниципального права. Такой подход характерен, например, для ст. 33, закрепляющей право граждан РФ на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления (наряду с обращениями в государственные органы). Другие конституционные нормы предопределяют содержание муниципального права через прямое закрепление в соответствующей статье Конституции обязанностей органов местного самоуправления по обеспечению индивиду возможности реализации соответствующего права (например, ч.2 ст.24, ч.2 ст. 40). Еще более распространенным является опосредованный способ конституционного воздействия, например, через характеристику гарантий осуществления прав и свобод, в том числе на уровне местного самоуправления. Например, в ст. 40 Конституции называется, наряду с другими гарантиями, муниципальный жилищный фонд, а в ст. 41 - система муниципальных учреждений здравоохранения, что позволяет выявить муниципально-правовой уровень нормативного содержания и соответствующих прав (права на жилище и права на охрану здоровья и медицинскую помощь). Благодаря использованию высокого нормативно-правового потенциала Конституции в плане ее воздействия на текущее законодательство в области местного самоуправления как раз и стало возможным достаточно активное развитие институтов муниципального права, обеспечивающих более конкретную регламентацию правового положения личности в системе местного самоуправления и, соответственно, развитие муниципальных институтов свободы личности.

Основополагающее значение имеет в этом плане, конечно. Федеральный закон о местном самоуправлении. Уже одна из первых его статей (ст.3) так и называется - "Право граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления". Хотя в названии этой статьи говорится о праве, а не о правах на осуществление местного самоуправления, очевидно, что это лишь формально-юридическая дань логической линии ст.32 Конституции: по своему содержанию ст. 3 Федерального закона закрепляет целый комплекс муниципальных прав и свобод. Это нашло свое прямое отражение и в части 2 этой статьи, где говорится о равных правах (а не праве) граждан РФ на осуществление местного самоуправления. При этом нормативное содержание соответствующих прав определяется заметно шире, чем в ст. 32 Конституции, что вполне оправданно. Это есть не отступление от Конституции, а, напротив, достаточно удачная конституционная детерминация муниципальных прав с позиций не только ст. 32. но и других, проанализированных нами ранее, уровней их конституционного обоснования. В соответствии с этим можно сделать вывод, что именно в статье 3 Федерального закона закрепляется, в своей основе, системное видение муниципальных прав и свобод граждан РФ.

Причем здесь получили отражение не только субъективные возможности гражданина на осуществление местного самоуправления, но и более общие характеристики соответствующих прав и. соответственно, самоуправленческого статуса гражданина, положения гражданина в системе местного самоуправления. В связи с этим закрепляется, во-первых, принцип равенства прав граждан РФ на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Следует обратить внимание, что в отличие от ст. Конституции в данном случае дан исчерпывающий перечень обстоятельств, которые не могут влиять на объем прав граждан в области самоуправления. При этом не указывается, например, такое основание, как место жительства, из чего можно сделать вывод о возможности установления требования проживания на территории соответствующего муниципального образования для приобретения отдельных прав на осуществление местного самоуправления в пределах данного муниципального образования. Это подтверждается и ст. 4 (п.5) Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Вместе с тем этот же Закон (п.5 ст.4) запретил допускавшееся ранее действовавшим Законом10 установление продолжительности и срока постоянного или преимущественного проживания гражданина РФ на территории субъекта РФ муниципального образования в качестве основания для приобретения пассивного избирательного права. Поэтому сохраняющаяся во многих регионах местная нормотворческая практика установления цензов оседлости для избрания глав муниципальных образований является незаконной.

Важно при этом подчеркнуть, что федеральным законодательством допускается установление требования проживания на определенной территории применительно только к приобретению гражданином муниципальных избирательных прав в их полном объеме. На реализацию же других прав этот фактор не должен влиять, это противоречило бы принципу социально-территориального равенства. Поэтому неконституционной является, например, норма ст. 12, п.2 Устава (Основного Закона) Краснодарского края, устанавливающая что: "Настоящий Устав и законы края могут предусматривать для граждан РФ в качестве условия пользования ими отдельными права постоянное проживание на территории.

Во-вторых, в отличие от ст. 32 Конституции, которая закрепляет равный для граждан РФ доступ лишь к государственной службе. Федеральный закон о местном самоуправлении распространяет это требование и на муниципальную службу. Право на равный доступ к муниципальной службе означает равенство исходных возможностей для занятия соответствующих должностей и недопустимость какой-либо дискриминации. Требования, предъявляемые к кандидату на должность муниципального служащего, могут обусловливаться исключительно характером должностных обязанностей. Поэтому незаконными являются, например, попытки установить на уровне местного нормотворчества образовательный ценз для избрания главы муниципального образования. Все это получает подтверждение и конкретизацию в специальном федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Федерации, а также в уставах муниципальных образований. Например, в ст.5 Федерального закона "Об основах муниципальной службы" наряду с другими принципами муниципальной службы закрепляется и принцип "равного доступа граждан к муниципальной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой", а в ст. 3 прямо закрепляется право граждан РФ на равный доступ к муниципальной службе.12. Эти же идеи получили отражение и в Уставе города Ростова-на-Дону (хотя он был принят до появления Федерального закона о муниципальной службе), где имеется специальная глава 11. которая так и называется "Муниципальная служба в органах городского самоуправления". В-третьих, ст. 3 Федерального закона о местном самоуправлении определяет в качестве важной формы реализации права граждан на осуществление местного самоуправления возможность их обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления. Одновременно в п. 6 ст.3 закрепляется важная обязанность органов местного самоуправления и их должностных лиц "обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также возможность получения гражданами и другой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом".

Вместе с тем в некоторых случаях при разработке, в частности законодательных актов субъектов Федерации, наблюдается тенденция выхолостить конкретное нормативное содержание соответствующей статьи федерального закона, ограничиться чисто декларативными положениями, ни к чему не обязывающими органы местного самоуправления. И, напротив, заслуживает поддержки стремление максимально конкретизировать нормативное содержание, гарантии и механизм реализации соответствующих прав граждан на низовом, муниципальном уровне их регламентации. Например, в Уставе города Ростова-на-Дону им посвящены три специальные статьи (ст. 9-10) в главе 2 "Человек и городское самоуправление" и несколько статей в главе 5 "Непосредственное осуществление самоуправления городским сообществом". Здесь имеется, например, специальная норма, определяющая порядок (механизм) реализации права граждан на индивидуальные и коллективные обращения в органы городского самоуправления и к должностным лицам (ст. 34). А в ст. 15 Устава "Гарантии прав и свобод членов городского сообщества" прямо подчеркивается, что "Приоритетными направлениями деятельности органов городского самоуправления и должностных лиц городского самоуправления являются... гарантирование условий для участия членов местного сообщества в городском самоуправлении, в развитии местной демократии на основе политического, идеологического, культурного многообразия, сотрудничества между всеми его участниками".

С конституционным обоснованием муниципальных прав и свобод связана и такая важная их характеристика как неотъемлемый, неотчуждаемый характер. Однако неотчуждаемость муниципальных прав нельзя отождествлять с соответствующей характеристикой основных прав и свобод человека, которая дана в ст. 17 Конституции. Основные права и свободы носят неотчуждаемый характер в силу того, что это естественные права, принадлежащие каждому от рождения. Неотчуждаемый же характер муниципальных прав определяется тем, что каждый человек обладает этими правами как член местного сообщества и никто не может ограничить его в этих правах, не нарушив сами основы демократической самоорганизации населения. Распространять же естественно-правовые характеристики и на институт муниципальных прав, как это имеет место в литературе,14 вряд ли оправданно.

Характеристики муниципальных прав в качестве неотчуждаемых получили свое закрепление и в Уставе города Ростова-на-Дону. В частности, ст.8 Устава, которая называется "Права членов городского сообщества на осуществление местного самоуправления", в ч. 1 устанавливает, что "каждый член городского сообщества обладает неотъемлемыми правами на участие в городском самоуправлении". Затем в ч. 2, после перечисления конкретных муниципальных прав граждан, закрепляется, что "Права на осуществление местного самоуправления неотчуждаемы и принадлежат каждому гражданину - члену городского сообщества". В этом плане, как отмечает Д.Ю. Шапсугов, "государство не создает эти права, а лишь обязано признать их как основу легитимности местной власти и обеспечить условия для их реализации. И это есть проявление жизни государства, свидетельство соответствия государства его социальному назначению".

Более того, характеристика муниципальных прав в качестве института местного самоуправления и основы легитимности местной власти означает, что регламентация муниципальных прав и свобод осуществляется не только на государственном, но на всех уровнях муниципально-правового регулирования, включая местный. Следует однако иметь в виду, что и на уровне субъектов Федерации, и на местном (муниципальном) уровне права и свободы членов местного сообщества должны закрепляться не путем дублирования соответствующих положений, взятых, например, из Конституции и посвященных правам и свободам человека и гражданина в Российской Федерации, а путем их конституционного обоснования. Это может проявляться, во-первых, в форме конкретизации всех или отдельных правомочий, имеющих конституционно-правовое признание в качестве прав человека и гражданина, во-вторых, установлением процедуры, порядка реализации соответствующего права на территории муниципального образования: в-третьих, закреплением дополнительных гарантий осуществления конкретных прав и свобод в данном муниципальном образовании. Для таких форм муниципально-правовой регламентации прав граждан на основе последовательного их конституционного обоснования имеются вполне определенные законодательные предпосылки и условия.

Таким образом, муниципальные права и в целом самоуправленческий статус членов городского сообщества имеют в своей основе конституционные права и свободы граждан Российской Федерации. Однако между ними имеются и существенные различия. Муниципальные права и свободы не могут быть уже менее обеспеченными, чем конституционные. Но в то же время, например, устав муниципального образования вполне может закреплять какие-то дополнительные возможности, в особенности для отдельных категорий граждан: в нем могут быть предусмотрены дополнительные гарантии реализации конституционных прав за счет средств местного бюджета и т.д. Например, в ст.21 Устава Ростовской области прямо указывается, что "Органы местного самоуправления Ростовской области на своей территории могут превышать за счет собственных средств уровень государственных социальных стандартов и вводить муниципальные стандарты в соответствии с федеральными и областными законами". А Устав (Основной Закон) Саратовской области, более того содержит положение (хотя и не бесспорное) о том, что "Граждане РФ, постоянно проживающие в области, имеют дополнительные права и обязанности, которые устанавливаются представительными органами власти" (ст.18). Все это как раз свидетельствует о том, что закрепление прав и свобод членов местного сообщества в уставе области (края) или муниципального образования имеет не формальное и не просто декларативное значение. Институт муниципальных прав и свобод - важный элемент единой нормативно-правовой основы местного самоуправления. Это можно проиллюстрировать на примере конкретных прав и свобод. Например, ст. 43 Конституции РФ закрепляет возможность получения в школах бесплатного образования только на уровне основного общего образования, а в Уставе города Ростова-на-Дону было предложено распространить эту возможность и на уровень среднего (полного) общего образования. Такое решение, естественно, не противоречит Конституции, так как не ухудшает, а усиливает гарантии прав жителей Ростова-на-Дону. И оно, кроме того, соответствует требованиям Указа Президента РФ "О гарантиях прав граждан РФ на получение образования", ст.2 которого содержит следующее положение: "Обязать органы местного самоуправления совместно с родителями или лицами, их заменяющими, создать условия для получения детьми среднего (полного) общего образования". Если отвлечься от сомнительной императивности самого по себе государственного предписания в адрес органов местного самоуправления (возложение на них от имени государства дополнительных обязанностей без предоставления соответствующих финансовых средств), очевидно, что в данном президентском акте право на образование толкуется шире, более демократично, чем в Конституции. И такой вариант было признано целесообразным закрепить в Уставе города, а уже после того, как был подготовлен и опубликован для обсуждения проект Устава города Ростова-на-Дону, был принят Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "Об образовании" статья 5.п.3 которого реализует положения указа Президента и. таким образом, подтверждает необходимость толковать гарантии права на образование шире, чем это имеет место в ст. 43 Конституции. Другие статьи соответствующей главы Устава города Ростова-на-Дону было признано необходимым сформулировать с учетом содержания не только Конституции РФ, но и международно-правовых актов, включая Европейскую Декларацию прав городов и Европейскую Хартию городов, которые были приняты Постоянной Конференцией Местных и Региональных Органов Власти Совета Европы в 1992 году и содержат весьма широкий круг индивидуальных и коллективных муниципальных прав граждан. Это тем более важно сейчас, когда Россия стала полноправным членом Совета Европы. При этом, правда, следует подчеркнуть, что в устав муниципального образования могут включаться лишь реально выполнимые, посильные для нас положения из разряда европейских стандартов прав жителей городов.

Одной из ключевых в этом плане является статья, закрепляющая права горожан на безопасную и здоровую среду проживания. По своему содержанию и социальному назначению это значительно более широкое право, чем закрепленное в статье 42 Конституции РФ право на благоприятную окружающую среду. В этом можно легко убедиться, сравнив статью 42 Конституции с содержанием статьи 7 Устава города Ростова-на-Дону.

С другой стороны, важное значение имеет в нынешних условия перехода к рынку проблема социальной защиты населения, в том числе с использованием средств местных бюджетов. В Уставе города Ростова-на-Дону имеется, например, ст. 13 "Защита прав пенсионеров и инвалидов", устанавливающая соответствующей категории горожан муниципальные льготы. При этом ч.2 данной статьи определяет, что "Перечень соответствующих льгот, порядок их предоставления отдельным категориям граждан и условия финансового обеспечения ежегодно определяются городской Думой при утверждении бюджета муниципального образования". Думается, что это вполне оправданный вариант решения проблемы, когда, с одной стороны, учитывается реальная ситуация ограниченных возможностей финансирования соответствующих мероприятий за счет местного бюджета и, с другой стороны, на городскую Думу возлагается обязанность изыскивать необходимые для этого средства при утверждении бюджета на каждый очередной год. Тем самым Устав города ориентирует депутатов и Думу на приоритетность социальных вопросов при решении всего комплекса проблем муниципального бюджетного финансирования. Речь идет, таким образом, о сочетании нормативных и программных моментов в самом содержании одного из важных муниципальных прав той категории горожан, которая нуждается в повышенной социальной защите.

Кроме того для муниципального образования и, тем более, субъекта Федерации важно учитывать специфику его национально-демографического состава, культурно-исторических особенностей, что может влиять, в определенной степени, и на нормативно-правовую регламентацию муниципальных прав граждан. Ростовская область и город Ростов-на-Дону отличаются в этом плане весьма существенными этнополитическими особенностями, что определяется, с одной стороны, географическим положением ("ворота" Северного Кавказа), а, с другой, историческими традициями казачьего самоуправления. Поэтому не случайным является включение в Устав Ростовской области специальной главы "Казачество", которая следует сразу за главой 3 "Права, свободы и обязанности граждан". Донское казачество определяется в соответствующей главе как "исторически сложившаяся общность в составе многонационального населения Ростовской области, имеющая самобытные традиции, культуру" (ст.23). Исходя из этого, в последующих статьях закрепляются по существу специальные самоуправленческие (муниципальные) права "граждан, относящих себя к потомкам донских казаков" (данное определение субъектов соответствующих прав содержится в самом Уставе области, ст.24).

Право объединяться в хуторские и станичные общества, создавать окружные, войсковые и иные традиционные для казачества общества (ст.24), право на восстановление и развитие казачьих форм хозяйствования (ст.24);
- право на несение государственной службы (ст.24);
- право создавать казачьи (ст.25).

Таким образом, в данном случае, безусловно, присутствуют элементы регулирования прав и свобод человека и гражданина, что, казалось бы, может поставить под сомнение конституционность соответствующих положений в свете ст. 71, п. "в" и ст.72, п. "б". Очевидно, однако, что в основе соответствующих прав, закрепленных (урегулированных) Уставом области, лежат либо прямо относящиеся к ним конституционные нормы о правах и свободах человека и гражданина (например, ст.30), либо иные нормы федерального законодательства. Другое дело, что, как это подчеркивается, например, в ст.26 Устава, "Деятельность казачьих обществ и общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления по возрождению казачества не должна нарушать права и свободы не казачьего населения". Речь идет, таким образом, о последовательном соблюдении конституционного принципа равноправия и на муниципально-правовом уровне положения граждан, что думается, более удачно отражено в ст. 14 Устава города Ростова-на-Дону ("Национальное равноправие членов городского сообщества"), чем в соответствующей статье Устава области.

Равноправие, являясь фундаментальным общеправовым принципом, распространяется одновременно и на уровень самоуправленческого статуса личности. В этом плане он предполагает равный объем муниципальных прав и свобод для всех граждан РФ независимо от их места жительства. Это находит свое воплощение в системе муниципальных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации.

Муниципальное земельное право

Главная цель земельных преобразований в Российской Федерации состоит в обеспечении рационального использования и охраны земель как важнейшего природного ресурса, создании правовых, экономических, организационно-технологических и других условий для воспроизводства и повышения плодородия почвы, сохранения сельских, лесных и других земель, улучшения природной среды, развития сельских и городских поселений.

Земельные ресурсы - это не только территориально-пространственно-природный базис исторического месторасположения этноса народа, но сложный социально-эколого-экономический объект управления. Современное развитие мировой экономики показывает, что в современных условиях регулируемая рыночная экономика требует такого государственного управления земельными ресурсами, которое обеспечивает строгое соблюдение системы земельного и гражданского законодательства в сочетании с экономической самостоятельностью субъектов землепользования.

К основным характеристикам земельных ресурсов государства, помимо общей его площади, относятся плотность населения на единицу этой площади и ее освоенность, а также наличие природно-минеральных ресурсов.

В настоящий момент Россия является крупнейшим в мире обладателем земельных ресурсов. Земельный фонд Российской Федерации в административных границах Российской Федерации составлял 1709,8 млн. га. На ее территории обнаружены практически все природно-минеральные вещества планеты, а в зоне влияния находится около 45% пресной и около 20% морской воды. Следует отметить, что около 90% территории России находится в сейсмоустойчивых районах.

Классификация земельных ресурсов в России определяет следующие категории земель:

1. Земли сельскохозяйственных предприятий, организаций, а также граждан, т. е. территории, используемые в первую очередь для нужд сельского хозяйства. В последние годы стали также выделять земли в составе фермерских хозяйств и т. п. Под особым вниманием находятся здесь сельскохозяйственные земли, которые включают в себя: пахотные угодья, огороды, сады, виноградники, плантации, луга, пастбища.
2. Земли лесного фонда - территории, покрытые лесной растительностью и не покрытые, но предназначенные для ее восстановления.
3. Земли водного фонда - территории, занятые водоемами, ледниками, болотами (за исключением тундровой и лесотундровой зон), гидротехническими и другими водохозяйственными сооружениями, а также земли, выделяемые под полосы отвода водоемов, магистральных каналов и коллекторов.
4. Земли, находящиеся в ведении городских, поселковых и сельских администраций, территории, находящиеся в пределах границы населенных пунктов, а также земля, переданная в ведение администрации.
5. Земли промышленности, транспорта и иного назначения - территории, предоставленные предприятиям, различным объединениям и организациям для осуществления возложенных на них специальных задач (промышленного производства, транспорта, связи и т. п.).
6. Земли природоохранного назначения - территории с особо охраняемыми природными объектами и комплексами, которые имеют природоохранное, научное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение.
7. Земли запаса - земли, не предоставляемые юридическим и физическим лицам в собственность, владение, пользование или аренду, а также земли, право собственности, владения и пользования которыми прекращено в соответствии с действующим законодательством. Использование земель запаса допускается только после перевода их в другую категорию или предоставления в аренду на срок до года.

Земля как единый фонд является особым объектом управления, который используется самим государством и предоставляется другим лицам в порядке целевого использования с осуществлением при этом функций по внутренней организации земельных участков. Поэтому управление объективно становится не только функцией собственника, но и, наряду с земельным контролем, самостоятельным правомочием Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования.

Всеми гражданско-правовыми правомочиями по владению, пользованию, распоряжению земельными ресурсами обладают правосубъектные элементы государственной системы. Государство же, как собственник и суверен осуществляет управление своими имущественными актами, выражающими верховенство государства.

Государство (в лице Российской Федерации и субъекта Российской Федерации) и муниципальные образования в отношении земельных ресурсов выступают в двух аспектах:

Властной структуры, устанавливающей нормы и правила взаимодействия хозяйствующих субъектов, обеспечивающей их выполнение и обременяющей всех собственников и хозяйствующих субъектов местными налогами, иными обязательными платежами и требованиями по содержанию земельных ресурсов;
- собственника, действующего на рынке. Хозяйственная деятельность ведется не только в интересах получения дохода и решения социально-экономических проблем, но и регулирования общего хозяйственного оборота.

Содержание права собственности меняется в зависимости от того, осуществляется ли оно властной структурой или на рыночной основе. Точнее, в зависимости, от того, какие отношения имеют доминирующее значение в обществе - властные или рыночные. Наиболее сложной является ситуация, когда в основе права собственности на землю лежит общенациональное начало, но осуществляется это право с использованием рыночного механизма. Именно в этой ситуации появились и получили объективную основу конструкции «оперативного управления», «хозяйственного ведения» и иные. В условиях рыночной экономики вполне естественным является монетарный подход к содержанию права собственности на землю. Есть все основания однозначно определять это содержание через классические правомочия собственника. Но при этом надо различать право собственности и его осуществление. Существуют условия, когда и при рыночной экономике элементы властных отношений могут сохраняться.

Государство и муниципальные образования по действующему российскому законодательству являются самостоятельными, особыми субъектами права, существующими наряду с юридическими и физическими лицами. К их гражданско-правовому статусу применяются нормы, определяющие участие в имущественном обороте юридических лиц, если иное прямо не вытекает из закона или из особенностей данных субъектов (п. 2 ст. 124 Гражданского кодекса Российской Федерации). Участвуя в имущественных отношениях, государство должно соблюдать установленные им же правила, обусловленные природой регулируемых отношений. Осуществлять управление государственным имуществом в качестве собственника, реализовывать полномочия по распоряжению имуществом может субъект, наделенный соответствующими полномочиями. Муниципальное образование для участия в гражданском обороте может образовать (учредить) юридическое лицо, передав последнему часть своих полномочий.

Государство, субъекты федерации и муниципальные образования, действуя через свои органы (органы государственной власти или местного управления), выполняют своего рода «подготовительную работу», необходимую для организации эффективного использования земли. В качестве инструмента, реализующего такой механизм управления, может и должен использоваться гражданско-правовой подход к управлению землей, при котором набор и уровень норм и способов по управлению землей устанавливается в зависимости от целевого использования земельных участков.

Круг объектов земельных правоотношений в сфере государственной и муниципальной собственности определяется законодательством. Так, объекты земельных правоотношений федеральной собственности определены Указом Президента РФ «О федеральных природных ресурсах». К ним относятся земельные участки, предоставленные для обеспечения нужд обороны и безопасности страны, охраны государственных границ, осуществления других функций, отнесенных к ведению органов государственной власти; земельные участки, занятые объектами, находящимися в федеральной собственности, а также участки особо охраняемых природных территорий федерального значения.

К объектам земельных правоотношений государственной собственности субъектов Российской Федерации относятся земли, находящиеся в пределах их административно-территориальных границ, за исключением земель, составляющих федеральную, муниципальную, частную или иную форму собственности на землю.

Соответственно объектами муниципальной собственности являются земли, находящиеся в границах административных районов, населенных пунктов, кроме земель, составляющих государственную, частную, общую собственность.

Виды прав на земельные участки в РФ - законодательно установленные виды прав на земельные участки:

Постоянное (бессрочное) пользование;
- пожизненное наследуемое владение земельными участками;
- ограниченное пользование чужими земельными участками (сервитут);
- аренда земельных участков;
- безвозмездное срочное пользование земельными участками.

Землепользование - форма распоряжения землей с целью извлечения из земли полезных свойств или дохода путем:

Свободного хозяйствования;
- рациональной организации территории;
- защиты земель от процессов разрушения и загрязнения;
- использования имеющихся на участке общераспространенных полезных ископаемых.

Порядок землепользования определяется соответствующим законодательством.

Право собственности на землю - совокупность прав лица, имеющего в собственности земельный участок, включающая:

Право владения землей;
- право распоряжения землей;
- право пользования землей.

На сегодняшний день ситуация сложилась так, что общие правовые вопросы права государственной и муниципальной собственности на землю, определены в статьях 9 - 11 и 16 - 19 Земельного кодекса Российской Федерации.

Государственная собственность на землю (пункт 1 статьи 16 Земельного кодекса Российской Федерации).

В части 1 статьи 9 Конституции Российской Федерации предусматривается, что земля может находиться в государственной собственности.

Данное конституционное требование реализуется в гражданском и земельном законодательстве.

В пункте 2 статьи 214 Гражданского кодекса Российской Федерации и пункте 1 статьи 16 Земельного кодекса Российской Федерации провозглашается, что земля, не находящаяся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, является государственной собственностью.

Наличие в Гражданском кодексе Российской Федерации и Земельном кодексе Российской Федерации положений о государственной земельной собственности говорит о необходимости решать соответствующие проблемы, как в рамках требований гражданского, так и земельного законодательства.

На возможность одновременного урегулирования отношений собственности на землю в гражданском и земельном законодательстве указал Конституционный Суд Российской Федерации.

Позиция Конституционного Суда Российской Федерации Российской Федерации по данному вопросу нашла отражение в определение "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Волгоградской областной Думы о проверке конституционности пункта 1 и абзаца второго пункта 3 Указа Президента Российской Федерации № 2287 "О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации").

По мнению Конституционного Суда Российской Федерации, новая Конституция Российской Федерации исходит из того, что земля является особого рода товаром, недвижимостью, а значит, в регулировании земельных отношений должны гармонично взаимодействовать нормы земельного и гражданского законодательства.

В Земельном кодексе Российской Федерации определяются:

Особенности возникновения, а также прекращения прав на земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности;
- органы государственной власти, осуществляющие предоставление и изъятие этих земельных участков;
- земельные участки, которые могут находиться исключительно только в государственной и муниципальной собственности;
- порядок выделения федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности на землю.

Нетрудно заметить, что в этой части в Земельном кодексе Российской Федерации применительно к земельным участкам развиваются требования статей 212 и 214 Гражданского кодекса Российской Федерации.

В юридической литературе отмечается, что пункт 2 статьи 214 Гражданского кодекса Российской Федерации устанавливает своеобразную презумпцию (предположение) государственной собственности на земельные участки, что исключает их существование в качестве бесхозяйного имущества (статья 225 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Поскольку пункт 1 статьи 16 Земельного кодекса Российской Федерации, дублирует содержание пункта 2 статьи 214 Гражданского кодекса Российской Федерации, то соответствующие разъяснения в полной мере относятся и к нему.

Земля является тем объектом, который всегда имеет собственника.

При этом следует иметь в виду, что в некоторых случаях допускается распространение правового режима бесхозяйной недвижимой вещи на земельные участки.

Так, в пункт 2 статьи 53 Земельного кодекса Российской Федерации предусматривается, что при отказе от права собственности на земельный участок этот земельный участок приобретает правовой режим бесхозяйной вещи, порядок прекращения права на которую устанавливается гражданским законодательством.

Ряд исследователей резонно замечают, что пункт 2 статьи 214 Гражданского кодекса Российской Федерации и пункт 2 статьи 53 Земельного кодекса Российской Федерации не согласуются между собой.

Следует отметить, что это не единственный случай, когда нормы Гражданского кодекса Российской Федерации и Земельного кодекса Российской Федерации не полностью соответствуют друг другу.

Общие положения Гражданского кодекса Российской Федерации о государственной собственности (глава 13) полностью применимы к земельным участкам. В силу этих причин статья 16 Земельного кодекса Российской Федерации ограничивается лишь констатацией наличия такой формы собственности как государственная собственность на землю.

Гражданский кодекс Российской Федерации и Земельный кодекс Российской Федерации устанавливают множественность субъектов государственной собственности на землю. Собственниками земельных участков могут выступать Российская Федерация и субъекты Российской Федерации (статья 214 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 17 и 18 Земельного кодекса Российской Федерации).

Особенностью государственной собственности на землю является то, что нормы о множественности ее субъектов пока еще в полной мере не реализованы. В настоящее время федеральными законами установлена только федеральная собственность на землю. Что касается собственности субъектов Российской Федерации, то федеральные законы лишь предусматривают необходимость ее выделения. Иными словами в данное время государственная собственность на землю разделяется на две части, то есть на федеральную собственность и не разграниченную государственную собственность.

Федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации на землю посвящены статьи 17 и 18 Земельного кодекса Российской Федерации.

Вопросы, касающиеся не разграниченной государственной собственности на землю сейчас должны решаться на основе требований пункта 10 статьи 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".

Вопрос о субъекте не разграниченной государственной собственности на землю продолжает оставаться дискуссионным. В специальной литературе высказывалось мнение о том, что собственником соответствующей земли выступает Российская Федерация, поскольку она перешла к ней от СССР. Однако данная позиция разделяется далеко не всеми специалистами.

Сохраняя неопределенность в вопросе о том, кто является субъектом права не разграниченной государственной собственности, законодатель четко указывает органы власти, которые осуществляют распоряжение этой собственностью.

Согласно части второй пункта 10 статьи 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" распоряжение землями до разграничения государственной собственности на землю осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий, если законодательством не предусмотрено иное.

В этой норме воспроизводятся положения Закона Российской Федерации "О местном самоуправлении в Российской Федерации". В статьях 51, 60 и 71 названного законодательного акта полномочия по распоряжению земельными участками предоставлены поселковым, сельским, районным и городским администрациям.

В некоторых субъектах Российской Федерации (например, в городе федерального значения Москве) права собственника на землю, находящуюся вне разграниченной государственной собственности, осуществляют органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

В этих случаях субъекты Российской Федерации воспользовались предоставленной им федеральным законодательством возможностью урегулировать своим законодательством иначе вопрос об органах власти распоряжающихся указанной землей.

Постановление Правительства Российской Федерации № 576 "О порядке распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю" принципиально не изменяет действующий на протяжении двенадцати последних лет порядок распоряжения государственной земельной собственностью.

Министерству имущественных отношений Российской Федерации теперь предоставлено право:

А) осуществлять контроль за перечислением в федеральный бюджет средств от продажи земельных участков, находящихся в государственной собственности, а также от продажи права на заключение договора аренды этих земельных участков на торгах (аукционах, конкурсах);
б) осуществлять от имени Российской Федерации юридические действия по защите имущественных прав и законных интересов Российской Федерации в случае:
- предоставления земельных участков органу государственной власти Российской Федерации (его территориальному органу), а также государственному учреждению, государственному унитарному предприятию, другой некоммерческой организации, созданным органами государственной власти Российской Федерации;
- предоставления органу государственной власти Российской Федерации (его территориальному органу), гражданину и юридическому лицу земельных участков, на которых расположены объекты недвижимого имущества, находящиеся в федеральной собственности либо находившиеся в федеральной собственности до отчуждения;
- прекращения прав указанных органов, граждан и юридических лиц на земельные участки;
- предоставления в собственность или аренду земельных участков, средства от продажи или аренды которых поступают в федеральный бюджет.

Реальное участие Министерства имущественных отношений Российской Федерации в распоряжение земельными участками, находящимися вне разграниченной государственной собственности, состоит лишь в проведении различного рода согласований.

Процесс разграничения государственной собственности на землю, видимо, займет длительное время, поэтому управление и распоряжение соответствующей землей еще долго будет иметь специфический характер.

До разграничения государственной собственности на землю государственная регистрация права государственной собственности на землю для осуществления распоряжения землями, находящимися в государственной собственности, не потребуется (часть первая пункта 10 статьи 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации").

Законы муниципального права

Имеется множество специальных федеральных законов, содержащих нормы муниципального права:

Федеральный закон № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»;
- Федеральный закон № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»;
- Федеральный закон № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» и др.

Источниками муниципального права являются практически все кодексы России, прежде всего:

Налоговый Кодекс РФ,
- Бюджетный кодекс РФ,
- Градостроительный кодекс РФ,
- Земельный кодекс РФ,
- Гражданский кодекс РФ и др.

Будучи комплексной отраслью права, муниципальное право включает в себя нормы, содержащиеся во многих федеральных законах:

Федеральном законе № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», Федеральном законе № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса», Федеральном законе «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» № 161-ФЗ;
- Федеральном законе № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»;
- Федеральном законе № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и др.

Нормы муниципального права содержатся в Указах Президента РФ и Постановлениях Правительства РФ, нормативно-правовых актах органов исполнительной власти РФ:

Указ Президента РФ № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»;
- Указ Президента РФ № 1451 «О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления»;
- Указ Президента РФ № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»;
- Постановление Правительства РФ № 814 «Об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти по утверждению границ муниципальных образований»;
- Постановление Правительства РФ № 350 «О ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации», Приказ Минюста РФ № 139 «Об утверждении положения о порядке ведения государственного реестра уставов муниципальных образований и обеспечения доступности сведений, включенных в него» и др.

Нормы муниципального права

Правовые нормы – это правила поведения, устанавливающие, закрепляющие и регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления. В совокупности они образуют муниципальное право как отрасль . Нормам муниципального права присущи те общие черты, которые характерны для всех правовых норм. Вместе с тем муниципально-правовым нормам присущи и свои особенности. Закон об общих принципах организации местного самоуправления закрепляет право принимать, издавать правовые акты по вопросам ведения местного самоуправления.

Нормы муниципального права классифицируются по видам. В основу классификации могут быть положены различные критерии.

По объекту правового регулирования, т. е. по кругу регулируемых отношений, муниципально-правовые нормы бывают закрепляющими: основы деятельности местного самоуправления (территориальная, организационная, финансово-экономическая основы).

По характеру предписаний они делятся:

– на управомочивающие (нормы-разрешения, устанавливающие, что можно делать, определяющие предметы ведения местного самоуправления);
– обязывающие (содержащие предписания, что нужно делать. Так, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина. Данные нормы устанавливают также обязанности государственных органов по отношению к муниципальным органам, обязанности других субъектов муниципального права);
– запрещающие (нормы-запреты, устанавливающие, чего нельзя делать). Эти нормы закрепляют то или иное правило запретительного характера, обеспечивают, в частности, неприкосновенность прав местного самоуправления. Например, запрещается ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ, федеральными законами.

По степени определенности предписаний нормы муниципального права делятся на императивные и диспозитивные. Императивная норма, например, устанавливает порядок вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, требуется их официальное опубликование (обнародование). Диспозитивные нормы предусматривают возможность расширения перечня вопросов, отнесенных законодательством к вопросам местного значения, по инициативе самих муниципальных образований, что непосредственно предусматривает ст. 6 Закона об общих принципах организации местного самоуправления.

По территории действия нормы муниципального права могут быть федеральными (действуют на всей территории России), действие которых ограничивается территорией конкретного субъекта Федерации, а также местными, действующими в пределах отдельного муниципального образования.

Кроме того, различают материально-правовые и процессуальные нормы. Материально-правовые нормы закрепляют полномочия органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, права и обязанности граждан, других субъектов муниципального права. Процессуальные нормы определяют порядок выборов и деятельности органов местного самоуправления, порядок принятия решений непосредственно населением муниципальных образований, процедуру реализации права населения на правотворческую инициативу в вопросах местного значения.

Объект муниципального права

Объектом муниципального права выступает государственно-правовая действительность Российской Федерации.

Основные понятия муниципального права приведены в словаре юридических терминов, использованных в пособии и приведенных в разделе 4 настоящего пособия. Муниципальное право имеет свой специфические объект и предмет. Под объектом муниципального права понимается то, на что направлено действие его норм. Общим объектом муниципального права являются специфические общественные отношения, возникающие в процессе создания и непосредственной деятельности муниципальных образований.

Предметом муниципального права является законы, закономерности, свойства и особенности, характеризующие общественные отношения в муниципальных образованиях.

Понятие муниципального права пришло на смену понятию советского строительства, характеризовавшего общественные отношения, связанные с деятельностью Советов народных депутатов. Принципиальное различие советского строительства и муниципального права заключается в характеристике самой местной власти. Советское строительство представляла органы местной власти в качестве органов государства. Муниципальное право устанавливает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это означает, что государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня, самостоятельной формы осуществления власти.

Субъекты муниципального права Российской Федерации

Муниципальное право - комплексная отрасль права.

Понятие “муниципальное право” - новое для нашего государствоведения, хотя вопросы муниципального управления, муниципального хозяйства в свое время являлись предметом исследования юристов и деятелей земского движения дореволюционной России, а также отдельных ученых 20-х годов.

В законодательстве Российской федерации термин “муниципальный” применяется для характеристики как городского, так и сельского самоуправления. При этом, однако, надо учитывать, что в Конституции Российской Федерации используются понятия не “муниципалитет”, “муниципальные органы”, “муниципальное право”, а “местное самоуправление”, “органы местного самоуправления”. Но вместе с тем в качестве одной из форм собственности Конституция Российской Федерации закрепляет муниципальную собственность, признавая право самостоятельного управления ею за органами местного самоуправления как городских, так и сельских поселении. Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации” устанавливает, что термины “муниципальный” и “местный” и словосочетания с этими терминами применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления (ст. 1). Этот же Закон, регулируя вопросы законодательной базы местного самоуправления, прямо говорит о нормах муниципального права (ст. 7). Таким образом, имеются все основания именовать новую отрасль российского права муниципальным правом, которое по существу является правом местного самоуправления.

Термин “муниципальное право Российской Федерации” употребляется в двух основных значениях. Во-первых, так называется совокупность правовых норм, регулирующих определенную область общественных отношений и составляющих отрасль правовой системы Российской Федерации, и во-вторых, так именуется научная дисциплина - совокупность научных теорий и знаний, обобщающих данную область общественных отношений, практику реализации норм муниципального права. Кроме того, в соответствии с наименованием отрасли права и научной дисциплины муниципальным правом называется учебная дисциплина, изучение которой предусматривается учебными планами юридических вузов. Все эти понятия тесно взаимосвязаны друг с другом, ибо имеют общий

Дмитриев Ю. А. Муниципальное право. М., 1999.

Тема № 1 Муниципальное право(МП) как отрасль права.

1. Понятие и предмет МП, его комплексная природа.
2. Правовое регулирование муниципальных отношений.
3. Муниципально-правовые нормы и институты.
4. Муниципально-правовые отношения и их субъекты.
5. Система МП и его источники.
6. Место МП в правовой системе РФ.

Основная литература:

Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Феде­рации. Учебник. - М., 2002.

Дополнительная литература:

Ковешников Е. М. Муниципальное право России. М.: НОРМА, 2001.

Прояснение вопроса о предмете регулирования той или иной отрасли права представляется важным постольку поскольку позволяет: во-первых, сформировать четкое представление об отрасли, во-вторых, отграничить её от иных отраслей права. Отношения, регулируемые нормами МП, возникают в специфической сфере жизни общества, а именно в сфере местного самоуправления (МС).

В чем его специфика?

Глава 8 Конституции РФ утверждает самостоятельность населения в решении вопросов местного значения, владении, пользовании и распоряжении муниципальной собственностью. Статьей 131 Конституции РФ устанавливается в рамках каких территорий осуществляется МС. К числу таковых относятся городские и сельские поселения, а также иные территории с учетом исторических и иных местных традиций. Подобные территории в ФЗ от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации МС в РФ» именуются муниципальными образованиями. Кроме того в данном нормативно-правовом акте закрепляются следующие важные для изучения МП термины:

Вопросы местного значения – вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с КРФ, ФЗ, законами субъектов РФ;

Органы МС – выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти;

Должностное лицо МС – выборное либо работающее по контракту лицо, выполняющее организационно-распорядительные функции в органах МС и не относящиеся к категории государственных служащих.

Ч. 2 ст. 130 КРФ определяет формы осуществления населением МС: «Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.»

Для решения вопросов местного значения муниципальное образование обладает собственным бюджетом. Для его пополнения органы МС устанавливают местные налоги и сборы.

Решение местных вопросов предполагает какую-либо д-ть, активность со стороны населения. Таким образом МС можно определить как гарантируемую КРФ деятельность населения муниципального образования по решению вопросов местного значения, осуществляемую им самостоятельно и под его ответственность, исходя из собственных интересов.

МС – особый, специфический уровень власти в государстве. Органы МС не входят в систему органов государственной власти, однако, могут наделяться отдельными властными полномочиями. Вместе МС и госвласть образуют формы единой публичной власти.

В Преамбуле Европейской хартии местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.), ратифицированной РФ ФЗ от 11 апреля 1998 г. Государства-члены Совета Европы высказывают убеждение в том, что наличие облеченных реальной ответственностью органов МС может обеспечить эффективное и, одновременно, приближенное к гражданину управление. Кроме того здесь же утверждается, что право граждан участвовать в ведении государственных дел наиболее непосредственно может быть осуществлено именно на местном уровне.

Все вышеизложенное предполагает выделение следующих особенностей присущих предмету МП:

1) локально-территориальный характер отношений, относящихся к сфере муниципально-правового регулирования;

2) данные отношения носят комплексных характер, так как вопросы местного значения, относящиеся к ведению МС, охватывают все основные области жизнедеятельности (экономика, культура, финансы, охрана общественного порядка и т. д.). Хотя они и весьма разнообразны (организационные, управленческие, имущественные, финансовые и т. д.), но есть у них и один общий признак: их возникновение связано с решением населением муниципального образования вопросов местного значения;

3) субъект муниципально-правовых отношений – это население муниципального образования, органы МС и их должностные лица.

Исходя из субъекта муниципально-правового регулирования можно выделить следующие группы общественных отношений:

1) отношения, возникающие в процессе решения вопросов местного значения путем непосредственного выражения гражданами своей воли;

2) отношения, связанные с деятельностью выборных и других органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, объектами муниципального хозяйства, формированием и исполнением местного бюджета, а также иной их деятельностью в различных сферах местной, направленной на обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования, решения др. вопросов местного значения, включая и вопросы организации работы муниципальной службы;

3) отношения, возникающие в процессе реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствии с законодательством, а также в процессе организации и исполнения органами местного самоуправления законодательных и правовых актов федеральных органов государственной власти и органов госвласти субъектов.

Участие органов МС в осуществлении госполитики на местном уровне осуществляется в двух формах:

А) путем реализации отдельных государственных полномочий;

Б) в виде исполнения законодательных и иных правовых актов федеральных органов госвласти и органов госвласти субъектов.

Особенности предмета муниципально-правового регулирования обуславливают комплексный характер МП как отрасли права.

Многие нормы МП, регулирующие на местном уровне имущественные, финансовые, земельные и другие отношения, являются одновременно нормами гражданского, финансового, земельного и других отраслей права.

Источниками МП являются правовые акты, в которых содержатся муниципально-правовые нормы, т.е. та форма, в которой они получают свою жизненность (федеральные, региональные, местные). Федеральный уровень - главный источник является КРФ, в ней впервые закрепляется МС как самостоятельная отрасль; федеральные законы, которые условно могут подразделяться на 2: 1) ФЗ специально регулирующие вопросы и функционирования («Закон о местном самоуправлении», «О финансовых основах», «О муниципальной службе»); 2) ФЗ, составляющие основу других отраслей права: административного, жилищного, гражданского, налогового («Об избирательном праве», Налоговый Кодекс).

К источникам МП относятся федеральные подзаконные акты: Указы Президента РФ «Об основных направлениях местного самоуправления»; Постановления РФ (Федеральные программы); нормативные правовые акты других федеральных органов; Постановления палат Федерального Собрания; Постановления Верховного Суда; Законы, принятые до Конституции РФ 1993, которые не противоречат в той части, что не противоречат Конституции.

К региональным относятся: 1) акты высших должностных лиц, Указы Главы, Постановления Госсовета, Акты Правительства, Решения Судов; 2) Уставы; 3). Международные нормы, международные договоры (ст.15 Конституции РФ); 4) Европейская Хартия о местном самоуправлении от 15.09.1985г.; 5) Договора между РФ и органами местного самоуправления.

Муниципальное право определяется как комплексное право, имеет самостоятельное значение, самостоятельное законодательство. Значительная часть муниципального правовых институтов складывается из собственных правовых норм, не относящихся к другим нормам.

Муниципальное право (право местного самоуправления) - комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, в которых закреплены: территориальные, финансово_экономические, правовые основы местного самоуправления; государственные гарантии и организационно_правовые формы его осуществления; полномочия органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми они могут наделяться.

Муниципальное право включает в себя такие понятия:

Муниципальное образование - город, сельское поселение, несколько поселений объединённых общей территорией, часть поселения, иная территория в пределах, которых осуществляется МС, имеется муниципальная собственность, местный бюджет, выборные органы МС;

Вопросы местного значения - вопросы непосредств. обеспечения жизнедеятельности населения;

Органы МС - выборные и другие органы, наделённые полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов власти;

Представительные органы - Совет МО, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения;

Муниципальная собственность - собственность, находящаяся во владении, пользовании и распоряжении местных органов власти.

Муниципальная служба - профессиональная деятельность на постоянной основе в органах МС по исполнению их полномочий;

Местные налоги и сборы, устанавлив. органами МС самостоятельно в соответствии с ЗРФ.

Из данного определения видно, что предметом муниципального права России как отрасли права являются общественные отношения, возникающие в связи с закреплением и регулированием:

• 1) территориальных, финансово-экономических, правовых основ местного самоуправления и государственных гарантий его осуществления;
• 2) организационно-правовых форм осуществления местного самоуправления;
• 3) полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения;
• 4) отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Развитие системы местного самоуправления в России привело к появлению новой комплексной отрасли – муниципального права. Муниципальное право рождается на стыке нескольких отраслей: конституционного права, административного права, финансового права, земельного права, что создает определенные трудности в ее изучении. Система местного самоуправления в нашей стране еще не сложилась окончательно и находится в стадии становления. Не во всех субъектах Российской Федерации приняты законы о местном самоуправлении, положения (уставы) муниципальных образований, поэтому думается уместным в настоящем курсе изучение собственного опыта на примере земств и советов, опыта других стран.

Цель контрольной работы - рассмотреть муниципальное право как отрасль права.

Объект исследования – местное самоуправление.

Предмет – муниципальное право как отрасль.

В исследовании поставлены задачи:

1. Рассмотреть понятие и предмет муниципального права РФ как отрасли права;

2. Определить субъектный состав муниципально-правовых отношений;

3. Проанализировать источники муниципального права;

4. Рассмотреть методы муниципального права;

5. Показать нормы и институты муниципального права;

6. Определить место муниципального права в российской системе права.

Понятие “муниципальное право” - новое для нашего государствоведения, хотя вопросы муниципального управления, муниципального хозяйства в свое время являлись предметом исследования юристов и деятелей земского движения дореволюционной России, а также отдельных ученых 20-х годов /4/.

Термины “муниципалитет”, “муниципальное хозяйство” отражали политико-правовое и экономическое своеобразие исторически сложившейся городской общины. Слово “муниципалитет” происходит от латинского по латыни значит тяжесть, тягота, бремя. Поэтому муниципалитетом называлось городское управление, берущее на себя бремя решения общегородских задач, распоряжения хозяйственными средствами. Появление термина “муниципалитет” относится к республиканской эпохе истории Древнего Рима: так назывались города, пользовавшиеся правами самоуправления. В настоящее время “муниципалитеты” - это избираемое городское и сельское самоуправление, хотя надо иметь в виду, что в некоторых странах (например, в США) муниципальным именуется лишь городское самоуправление /5/.

В законодательстве Российской федерации термин “муниципальный” применяется для характеристики как городского, так и сельского самоуправления. При этом, однако, надо учитывать, что в Конституции Российской Федерации используются понятия не “муниципалитет”, “муниципальные органы”, “муниципальное право”, а “местное самоуправление”, “органы местного самоуправления”. Но вместе с тем в качестве одной из форм собственности Конституция Российской Федерации закрепляет муниципальную собственность, признавая право самостоятельного управления ею за органами местного самоуправления как городских, так и сельских поселении. Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации” от 28 августа 1995 г." устанавливает, что термины “муниципальный” и “местный” и словосочетания с этими терминами применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления (ст. 1). Этот же Закон, регулируя вопросы законодательной базы местного самоуправления, прямо говорит о нормах муниципального права (ст. 7). Таким образом имеются все основания именовать новую отрасль российского права муниципальным правом, которое по существу является правом местного самоуправления. /4/

Вопросы местного самоуправления активно изучались в дореволюционной России. В то время издавалось большое количество научной, общественно-политической литературы по вопросам земского и городского самоуправления.

В советский период правовые аспекты деятельности местных органов власти и управления изучались специалистами государственного и административного права. Необходимо отметить, что в юридической литературе советского периода предпринимались попытки использовать идею местного самоуправления применительно к местным Советам.

В 1928 г. была издана книга Л.А. Велихова "Основы городского хозяйства", в которой автор предпринял попытку "сжато изложить муниципальную науку в целом". Однако в 30-40-е годы XX века в большинстве советских юридических исследований отвергалась сама идея местного самоуправления. И только в начале 50-х годов в работе С.Н. Братуся вновь появляется термин "самоуправление", который, однако, связывался с деятельностью местных Советов.

В 1963 г. была издана работа В.А. Пертцика "Проблемы местного самоуправления в СССР", который рассматривал местное самоуправление как часть государственного самоуправления.

Большой вклад в разработку вопросов организации и деятельности местных органов советской власти внесли такие ученые, как И.А. Азовкин, С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, А.А. Безуглов, В.И. Васильев, Р.Ф. Васильев, Л.А. Григорян, А.И. Ким, О.Е. Кутафин, А.И. Лукьянов, А.И. Лепепшин, В.А. Пертцик, А.Я. Слива, Н.Г. Старовойтов, Ю.А. Тихомиров, Я.Н. Уманский, В.И. Фадеев, К.Ф. Шеремет и др.

В настоящее время муниципальное право как научная дисциплина развивается весьма активно. Уже опубликован ряд исследований по данной тематике, появились диссертационные исследования. Возникла и новая научная дисциплина "Муниципальное право России". Ее изучение предусмотрено в соответствии с государственным образовательным стандартом в качестве одной из обязательных дисциплин по специальности "Юриспруденция". И на современном этапе понятие "муниципальное право" используется в двух основных значениях. Во-первых, понятие "муниципальное право" характеризует относительно самостоятельное правовое образование в системе права Российской Федерации, и, во-вторых, так именуется научная дисциплина, изучающая нормы муниципального права и регулируемые ими общественные отношения.

Муниципальное право как правовое образование не относится к числу основных отраслей права. Его место в системе права России определяется тем, что муниципальное право - это вторичное, производное образование, возникшее в результате развития местного самоуправления и законодательства о нем. Такие образования в науке именуются комплексными отраслями (к ним относятся хозяйственное, морское, банковское, страховое право и др.). Своеобразие таких правовых образований в системе права проявляется в том, что нормы, составляющие комплексную отрасль, как бы определены "по двум адресам". Во-первых, они выступают как нормы основных отраслей права (например, государственного). Во-вторых, данные нормы, будучи нормами основных отраслей права и оставаясь таковыми, вместе с тем входят во вторичную правовую структуру - так называемую комплексную отрасль права.

Основой для формирования муниципального права как отрасли права послужило становление и развитие местного самоуправления в Российской Федерации. Поэтому муниципальное право, как уже отмечалось выше, может быть определено как право местного самоуправления. Именно специфика муниципального управления, особенности отношений, возникающих в процессе осуществления местного самоуправления определяют своеобразие муниципального права, его предмета.

Предметом муниципального права являются отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях.

Особенности предмета правового регулирования связаны с комплексным характером муниципального права, которое не относится к основным отраслям российского права, а является производной от других отраслей. Поэтому муниципальное право принято определять как комплексную отрасль права. Его комплексный характер проявляется в том, что многие общественные отношения, возникающие на местном уровне, регулируются нормами других отраслей права, а именно: конституционного, административного, гражданского, финансового, земельного и других отраслей. В этом особенность муниципально-правовых норм, поскольку они одновременно относятся к нормам основных отраслей права и являются нормами муниципального права.

Кроме того, комплексный характер российского муниципального права отмечается тем, что оно представляет собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих:

Местное самоуправление, как самостоятельный институт гражданского общества, важнейшую форму народовластия;

Правовые, территориальные, экономические, финансовые основы местного самоуправления;

Организацию и формы осуществления местного самоуправления;

Предметы ведения и полномочия местного самоуправления,

Гарантии его осуществления, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.

Муниципальное право организационно оформилось и выделилось из конституционного права, которое определяет начала и принципы организации местного самоуправления, формы и гарантии осуществления местного самоуправления, его место в системе народовластия. Нормы конституционного права устанавливают основы муниципального права. Все другие правовые нормы, регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления местного самоуправления, являются нормами муниципального права.

Правовые нормы, закрепляющие и регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления, называются муниципально- правовыми нормами. В своей совокупности эти нормы образуют муниципальное право как отрасль российского права. Нормам муниципального права присущи те общие черты, которые характерны для всех правовых норм. Вместе с тем муниципально-правовые нормы имеют и свои особенности.

Правовые нормы, как правило, появляются в результате правотворческой деятельности государства, его органов. Значительную часть норм муниципального права составляют общеобязательные правила поведения, содержащиеся в нормативных актах органов местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти. Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” закрепляет право органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления принимать (издавать) правовые акты по вопросам своего ведения.

Своеобразие норм, составляющих в совокупности муниципальное право, определяется также и тем, что муниципальное право - это комплексная отрасль права. Специфика таких правовых образований в системе права проявляется в том, что нормы комплексной отрасли права как бы распределены “по двум адресам”. Как уже отмечалось, многие нормы муниципального права выступают одновременно и нормами основных отраслей права, таких как государственное (конституционное) право, гражданское право, финансовое право и др.

3. Роль предмета правового регулирования как первичного принципа в процессе структуризации системы муниципального права

Современное российское муниципальное право имеет собственный предмет правового регулирования, под которым понимается система общественных отношений, возникающих в процессе организации и деятельности местного самоуправления, объективно поддающихся нормативно-организационному воздействию и получающих такое воздействие. Обладая признаками единства, универсальности и структурированности, предмет правового регулирования обеспечивает соответственно единство системы муниципального права и ее элементов, обособление муниципального права в структуре права, дифференциацию общественных отношений, включая правовой статус их субъектов /4/.

Муниципальное право, как и любая другая отрасль права, представляет собой совокупность связанных между собой правовых норм, закрепляющих и регулирующих определенный круг общественных отношений.

Предметная определенность - главное условие формирования и развития муниципального права. Предметом муниципального права является круг общественных отношений, складывающихся в сфере местного самоуправления.

При определении предмета муниципального права и особенностей его метода необходимо учитывать целый ряд обстоятельств. Прежде всего, это комплексный характер отрасли права. Местное самоуправление не изолировано от иных общественных отношений, на муниципальный уровень влияют нормы иных отраслей права. Например, реализация прав и свобод человека и гражданина, осуществление основных обязанностей граждан защищены конституционным правом; при осуществлении бюджетных прав муниципальные образования используют нормы бюджетного законодательства; при совершении сделок гражданско-правового характера органы местного самоуправления руководствуются нормами гражданского права и т.д.

Таким образом, предмет муниципального права включает в себя часть отношений, регулируемых комплексно несколькими отраслями права. Поэтому часть норм различных отраслей права становится одновременно и нормами муниципального права.

Кроме того, нормы муниципального права регулируют сложную систему отношений как публичноправового, так и частноправового характера. К первым можно отнести отношения, возникающие между государственными и муниципальными органами. Ко вторым - хозяйственную деятельность муниципальных предприятий, гражданско-правовые отношения местной администрации с иными юридическими лицами.

Таким образом, муниципальное право России рассматривается как совокупность правовых институтов, регулирующих разнородные общественные отношения, что и определяет его комплексный характер.

Предмет определяющим образом влияет на степень муниципально-правового регулирования общественных отношений, обусловливает формы и методы такого регулирования. Общественные отношения, составляющие его содержание, развиваются в направлении их специализации и выделения новых подотраслей и институтов муниципального права.

Как уже говорилось, предмет современного российского муниципального права имеет комплексный характер, который проявляется в следующем.

Муниципальное право имеет сферы взаимодействия и "пограничные зоны" с другими, основными отраслями права. Многие муниципально-правовые нормы используются как нормы конституционного, административного, финансового, гражданского, земельного и других отраслей права в целях всесторонней регламентации отношений в различных областях и сферах местного самоуправления.

Наличие в муниципальном праве, наряду с нормами "двойного назначения", собственных, исключительно муниципально-правовых норм. Особый, учредительный характер имеют нормы, закрепляющие организацию местного самоуправления в уставах муниципальных образований.

Муниципальное право подобно любой другой отрасли права представляет собой совокупность связанных между собой правовых норм, закрепляющих и регулирующих особый круг общественных отношений. Известно, что отрасли права различаются прежде всего по предмету регулирования. Поэтому, чтобы дать понятие муниципального права, необходимо выявить специфику общественных отношений, составляющих его предмет. Это позволит отграничить муниципальное право от других отраслей российского права и определить, что же обусловливает объединение данных отношений в самостоятельный вид общественных отношений, объективно требующий муниципально-правового регулирования.

Чтобы уяснить понятие муниципального права, необходимо выявить предмет отрасли муниципального права, т. е. те общественные отношения, которые регулируются муниципально-правовыми нормами. Такие отношения можно подразделить на следующие группы:

1) отношения, связанные с участием местного самоуправления в осуществлении народовластия;

2) отношения, связанные с определением правовых, территориальных, экономических, финансовых основ местного самоуправления;

3) отношения, связанные с организацией местного самоуправления, организационно-правовой структурой местной власти;

4) отношения, возникающие в ходе осуществления гражданами Российской Федерации права на местное самоуправление в форме прямого волеизъявления и через выборные и другие органы местного самоуправления;

5) отношения, возникающие при осуществлении предметов ведения и полномочий местного самоуправления, с одной стороны, собственных полномочий по решению вопросов местного значения, с другой - отдельных государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления;

6) отношения, связанные с реализацией гарантий на осуществление местного самоуправления, в том числе с судебной защитой местного самоуправления, на компенсацию расходов, возникающих в связи с возложением на них дополнительных полномочий, а также в связи с неправомерными действиями органов государственной власти.

Субъектами отношений, возникающих в процессе осуществления местного самоуправления, выступают:

а) население данной территории (население городских, сельских поселений, других территорий). Население избирает органы местного самоуправления, решает другие вопросы местного значения путем референдума. В выборах и местном референдуме имеют право участвовать постоянно проживающие на данной территории граждане. Местное самоуправление может осуществляться населением и через другие формы непосредственной демократии: собрания, сходы граждан.

Население - это основной субъект местного самоуправления, ибо посредством различных организационных форм решает важнейшие вопросы местного значения: управляет муниципальной собственностью, определяет структуру органов местного самоуправления и др. Иногда при характеристике основного субъекта местного самоуправления используют такие понятия, как "местное сообщество", "самоуправляющееся сообщество", которые, по сути, равнозначны понятию "население":

б) гражданин Российской Федерации. Как уже отмечалось выше, правовые акты о местном самоуправлении обычно обусловливают участие гражданина в местном самоуправлении фактом его постоянного проживания на соответствующей территории. Хотя возможны и иные решения данного вопроса. Так, в зарубежных странах, как правило, членом коммуны является любой человек, имеющий в коммуне постоянное место жительства, а также владеющий и управляющий в коммуне недвижимым имуществом или являющийся на этой территории предпринимателем.

Право участвовать в выборах в органы местного самоуправления и быть избранными в них граждане реализуют по достижении 18-летнего возраста. Вместе с тем надо иметь в виду, что Закон Российской Федерации о местном самоуправлении в Российской Федерации (1991 г.) предусматривает, что в общем собрании (сходе) принимают участие граждане, достигшие 16 лет. Законодательство Российской Федерации о местном самоуправлении не предоставляет право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления лицам без гражданства и иностранцам, постоянно проживающим на территории Российской Федерации.

Гражданам гарантируется вся полнота прав на участие в местном самоуправлении без каких-либо ограничений в зависимости от политических убеждений, расовой и национальной принадлежности, социального происхождения, пола, социального или имущественного положения, языка, отношения к религии;

в) выборные и другие органы местного самоуправления в городах, сельских поселениях, районах - собрания представителей, главы местного самоуправления и др.;

г) органы государственной власти, предприятия, учреждения, организации различных форм собственности, общественные объединения, добровольные объединения (ассоциации) экономического взаимодействия органов местного самоуправления. Данные субъекты выступают участниками муниципальных отношений в тех случаях, когда они взаимодействуют с органами местного самоуправления, осуществляющими свои функции и задачи.

7) отношения, вытекающие из ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами. /3/

Собственное место современного муниципального права в российском праве определяется сложившейся системой данной отрасли, наличием у нее как частноправовых, так и публично-правовых черт. Исходя из этого, муниципальное право характеризуется как публично-частное право, в предмете которого публичные отношения преобладают. В муниципальном праве выделяются институты, которые не являются институтами других отраслей права. Показателем самостоятельности отрасли является структурирование в ней общей и особенной частей, что свидетельствует о высоком уровне внутренней консолидации правовых норм и постоянном развитии муниципального права. В муниципальном праве имеются свои собственные нормы, которые подтверждают самостоятельность муниципального права как отрасли права. В связи с этим возрастание роли и значения муниципального права - процесс объективный и исторически обусловленный.

Современному российскому муниципальному праву соответствует обособленная отрасль муниципального законодательства, охватывающая федеральный, региональный и местный уровни. Она пока не сложилась в развитую, хорошо организованную систему. Характерными чертами законодательства, регулирующего различные сферы местного самоуправления, выступают громоздкость, наложение одного акта на другой, противоречия и пробелы правового регулирования. Многие правовые нормы страдают неточностью, расплывчатостью, неоднозначностью содержания. В рамках муниципального законодательства существуют противоречия, проявляющиеся в более общих проблемах федерального устройства, нечеткости разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов по предметам их совместного ведения. Отсюда потребность в систематизации, которая в настоящее время осуществляется не во всех выявленных общей теорией права формах: учета нормативных правовых актов, инкорпорации, консолидации и кодификации.

Под методами понимаются способы воздействия на общественные отношения в системе местного самоуправления.

В связи с тем, что муниципальное право охватывает сферы публичного и частного права, оно сочетает два способа ре1улирования общественных отношений в системе местного самоуправления: императивный и диспозитивный.

Императивный метод состоит в том, что в системе местного самоуправления принимаются решения на местных референдумах, собраниях, сходах, представительными и исполнительными органами местного самоуправления, должностными лицами местного самоуправления, которые обязательны к исполнению всеми субъектами правоотношений, действующими в пределах границ муниципального образования.

В случае невыполнения решений местного самоуправления, принятых в пределах его компетенции, наступает ответственность в соответствии с действующим законодательством.

Императивный метод предусмотрен законодательством о местном самоуправлении для депутатов и выборных должностных лиц.

Диспозитмвный метод заимствован из сферы частного права. Органы местного самоуправления являются юридическими лицами и самостоятельно выступают в гражданском обороте. Они вправе заключать договоры с юридическими лицами, с государственными органами /5/.

Муниципальные образования являются собственниками муниципальной собственности. От их имени opганы местного самоуправления управляют и распоряжаются муниципальной собственностью.

При формировании муниципальной собственности органы местного самоуправления приобретают движимое и недвижимое имущество путем заключения договоров купли-продажи и т. д.

Таким образом, муниципальное право характеризуется сочетанием двух методов регулирования отношений в системе местного самоуправления: императивного и диспозитивного, что и отличает его от других отраслей права.

В основном, в сущностном плане, для местного самоуправления как публично-правового института характерно, безусловно, преобладание публично-правовых методов правового регулирования. Однако, в тех сферах правового регулирования местного самоуправления, которые касаются деятельности его органов как юридических лиц, реализации их полномочий в сфере управления муниципальной собственностью, местными финансами и т.п., используются, как правило, частноправовые методы. Методы правового регулирования во многом ориентированы на способы правового регулирования, к которым теория права относит дозволение, обязывание и запрет. Для муниципального права как комплексной отрасли права, характерно использование в механизме правового регулирования таких способов правового воздействия как дозволение и обязывание. Место научной дисциплины муниципального права в системе правовых наук, прежде всего, обусловлено особенностями муниципального права, как комплексной отрасли права. Ее соотношение и взаимосвязь с правовыми науками определяются соотношением муниципального права с отраслями российского права. Государственное право закрепляет основополагающие начала организации и деятельности местного самоуправления, разграничивает компетенцию РФ и субъектов РФ в области местного самоуправления. Наука государственного права использует многие категории и понятия (местное самоуправление, органы местного самоуправления, компетенция органов местного самоуправления, общие принципы организации местного самоуправления и др.), которые входят в научный аппарат муниципального права, как научной дисциплины. Научная дисциплина муниципальное право тесно взаимодействует с науками административного права, финансового права, гражданского права, земельного права, экологического права. Данные отраслевые науки в рамках своих предметов исследуют многие вопросы, связанные с деятельностью муниципальных органов в разных сферах мест жизни. Научная дисциплина муниципальное право взаимодействует с этими отраслевыми науками, исследуя проблемы муниципальных служб, муниципальной собственности, местных бюджетов, муниципальных земель и др. Таким образом, муниципальное право в силу комплексного характера предмета своего изучения интегрирует теоретические знания ряда отраслевых юридических наук, касающиеся проблем деятельности органов местного самоуправления, в целостную систему научных знаний о муниципальном праве. Формирование и развитие специальной правовой отрасли и научной дисциплины муниципального права – один из важнейших факторов, способствующих созданию и функционированию в нашей стране эффективной системы местного самоуправления.

Итак, понятие “муниципальное право” - новое для нашего управления. Однако по существу право местного самоуправления имеет давнюю традицию развития в России.

Муниципальное право подобно любой другой отрасли права представляет собой совокупность связанных между собой правовых норм, закрепляющих и регулирующих особый круг общественных отношений.

Муниципальное право воздействует на общественные отношения, возникающие на местном уровне, различными способами и приемами, которые в своей совокупности принято называть методами правового регулирования. В их числе: предписания, дозволения, запреты.

С учетом всего сказанного можно дать более развернутое определение муниципального права.

Российское муниципальное право - это комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих местное самоуправление как самостоятельный институт гражданского общества, важнейшую форму народовластия, правовые, территориальные, экономические, финансовые основы местного самоуправления, организацию и формы осуществления местного самоуправления, предметы ведения и полномочия местного самоуправления, гарантии его осуществления, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.

1. Конституция Российской Федерации - М, 1993 г.

2. Федеральный закон РФ №154-ФЗ от 28.08.1995г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»

3. Федеральный закон РФ №131-ФЗ от 06.10.2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»

4. Авакъян С. А. Проблемы местного самоуправления на современном этапе // Право. 1998. № 2-3. С. 26.

5. Бондарь Н.С., Авсеенко В.И., Бочаров С.Н Муниципальное право Российской Федерации. - М., 2005.

6. Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России. -Екатеринбург, 2003.

7. Государственное право Российской Федерации. - М., 1996.

8. Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. - М., 1997.

9. Постовой Н.В. Муниципальное право России: Вопросы и ответы. – М., 2006.

10. Тихомиров Ю. А. Публичное право. - М., 1995.

11. Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: проблемы становления и развития: Автореф. дис. д-ра юрид. наук. - М., 2001